Госдума, несмотря на сопротивление Генпрокуратуры, все-таки реформирует это ведомство. Законопроект о создании при прокуратуре следственного комитета рекомендовал к принятию профильный комитет нижней палаты. Уже в скором времени в прокуратуре появится структура, неподконтрольная Юрию Чайке.
     Законопроект о создании при Генпрокуратуре следственного комитета, который внесли депутаты-единороссы Алексей Волков и Александр Розуван, Госдума в первом чтении может рассмотреть уже 23 марта. Обсуждение не обещает быть легким. На минувшей неделе комитет по безопасности по итогам жарких дебатов не смог вынести никакого решения. Десять из двадцати членов комитета признали тогда невозможным разделение функций надзора и следствия. Однако серьезную поддержку законопроекту оказал глава комитета по госстроительству Владимир Плигин: в понедельник его комитет, несмотря на резкие возражения замгенпрокурора Сабира Кехлерова, дал положительное заключение на документ.
     Заместитель Чайки Кехлеров не первый день спорит с думцами, но переубедить руководство единороссов ему не удается. «Нигде в мире, ни в одной правовой системе не существует то, что предлагается в этом проекте закона», – доказывал в понедельник на заседании комитета по госстроительству представитель Генпрокуратуры. «Мы могли бы согласиться с тем, чтобы следователи обладали большими правами и могли бы самостоятельно обращаться в суд за санкциями, – обосновывал заместитель Чайки. – Но мы против создания независимого от Генпрокуратуры государственного органа. В итоге мы разрушим единую централизованную структуру, которой является прокуратура».
     Руководству ведомства сильно не нравится, что хотя начальником следственного комитета и будет заместитель генерального прокурора, но назначать его будет Совет федерации по представлению президента, в то время как всех остальных заместителей сенаторы назначают по предложению самого Чайки.
     «Было бы правильным назначать главу следственного комитета по согласованию с генеральным прокурором», – доказывал Кехлеров. Замгенпрокурора грозил, что из-за появления следственного комитета возникнут волокита и неразбериха в судах.
     Единоросс Плигин успокаивал, заявляя, что «что полномочия у прокурора останутся – у прокурора будут функции надзора». В итоге комитет поддержал Плигина. В заключении профильного комитета утверждается, что «реализация рассмотренных концептуальных положений законопроекта на практике будет способствовать повышению независимости органов предварительного расследования и большей процессуальной самостоятельности следователей».
     Эксперты отмечают, что законопроект носит политический характер и серьезно ограничит возможности нынешнего генерального прокурора Юрия Чайки. «Такая организация лишь номинально будет подчиняться Чайке, – сказал «Газете.Ru» эксперт Центра политических технологий Алексей Макаркин. – Чайку назначала на должность одна группа в Кремле, а главу следственного комитета, видимо, хочет поставить другая». «Такие инициативы весьма логичны в преддверии 2008 года», – полагает политолог.
     Ранее в поддержку реформы прокуратуры высказался лидер единороссов Борис Грызлов. Это означает, что политическое решение о поддержке документа думским большинством уже принято.
     Однако часть единороссов почти наверняка от голосования воздержится.
     Об этом свидетельствует раскол комитета по безопасности. Прежде всего документ не поддержат депутаты, близкие к Генпрокуратуре. Впрочем, необходимый минимум в 226 голосов единороссы в любом случае обеспечат.

Госдума начинает реформу Генеральной прокуратуры

     Комитет по конституционному законодательству и госстроительству рекомендовал в понедельник принять законопроект, лишающий прокуроров права контролировать следствие. По мнению некоторых депутатов и, разумеется, самой Генеральной прокуратуры, эти изменения будут иметь очень серьезные негативные последствия. Тем не менее в пятницу документ будет рассмотрен в первом чтении уже всей палатой.
     Авторы документа предлагают лишить прокуроров права возбуждать и прекращать уголовные дела, руководить следствием и принимать участие в предварительном расследовании. По словам председателя комитета Владимира Плигина, разделение полномочий между следователями и прокурорами будет способствовать повышению независимости органов предварительного расследования.
     – Это нонсенс, когда следствие и надзор находятся в одних руках, – считает один из авторов законопроекта «единоросс» Алексей Волков.
     По его словам, сегодня прокурор ведет себя по принципу «что хочу, то и ворочу»: хочу – возбуждаю дело, хочу – прекращаю, а хочу – передаю другому следователю. «Немножко пресечется и коррупционная составляющая на всех этапах», – добавил депутат.
     Правда, далеко не все с ним согласны, даже в «Единой России».
     – Этот законопроект станет серьезной миной замедленного действия, – заявил «Известиям» депутат Александр Хинштейн. – В настоящий момент, если прокурор не согласен с решением, которое принимает следователь, он вправе направить ему представление об устранении ошибок, которые тот обязан исправить.
     Депутаты же предлагают лишить прокуроров и этого права: они смогут обжаловать действия следователя только в суде. «У нас ежегодно находятся десятки тысяч уголовных дел, и физически невозможно разрешить через суды конфликты между следователем и прокурором», – говорит Хинштейн. По его мнению, «создается мертворожденный механизм, который приведет к полной потере управляемости следственной системы».
     Проблема усугубляется тем, что лишь 50% следователей имеют высшее образование. Такими данными вчера поделился замгенпрокурора Сабир Кехлеров. В целом он поддержал идею разделения надзорных и следственных функций и изменения механизма возбуждения уголовных дел. Однако столь радикальные перемены назвал ошибкой. «Если по десяткам тысяч уголовных дел сегодня прокуроры не будут давать указания, кто это сделает? Сделайте выводы сами...» – многозначительно заявил он журналистам.

Госдума сокращает полномочия Генпрокуратуры

     Вчера комитет Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству рекомендовал к принятию парламентом в первом чтении законопроекта о создании следственного комитета Генпрокуратуры. Согласно этому документу, полномочия прокуроров всех уровней будут ограничены – в частности, следователи всех уровней смогут смогут без их согласия возбуждать уголовные дела. Руководство Генпрокуратуры высказалось против сокращения ее полномочий.
     По сведениям Ъ, инициатива появления законопроекта «О внесении изменений в УПК РФ и федеральный закон 'О прокуратуре РФ'» принадлежит Государственно-правовому управлению администрации президента РФ, а внесли его на рассмотрение Госдумы депутаты Алексей Волков (бывший начальник УВД Курской области) и Алексей Розуван (экс-начальник Кировского областного УВД). Согласно документу, прокуроры лишаются одной из главных своих функций – возбуждения и прекращения уголовных дел. Этим будут заниматься исключительно следователи прокуратуры, МВД, ФСБ, а также дознаватели таможни и Госнаркоконтроля. Работающих же в органах прокуратуры следователей (порядка 8 тыс.) предлагается объединить в следственный комитет Генпрокуратуры, руководить которым будет первый заместитель генпрокурора, представляемый к назначению президентом РФ и назначаемый Советом федерации.
     В минувший четверг законопроект был впервые обсужден на заседании комитета Госдумы по безопасности, десять членов которого проголосовали за его принятие в первом чтении на пленарном заседании думы, и ровно столько же депутатов проголосовало против документа. Позицию противников такой реформы следствия и прокуратуры выразил член этого комитета Виктор Илюхин: «Думе осталось работать только полгода, через год выборы президента страны, вот пусть новая Дума и новый президент спокойно занимаются этим вопросом. Конечно, прокуратура иногда перегибала палку, возбуждая дела против сотрудников МВД. Но так, как сформулирован законопроект, следственные органы будут фактически поставлены выше надзорных. Непонятно, кто будет осуществлять надзор за следственным комитетом Генпрокуратуры, возглавляемым первым замом генпрокурора,– просто заместитель генпрокурора?»
     Вчера законопроект был обсужден на заседании профильного комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству, и на этот раз депутаты высказались положительно, дав документу дорогу к первому чтению. И это несмотря на возражения заместителей генпрокурора Сабира Кехлерова и Евгения Забарчука, присутствовавших при обсуждении законопроекта. Так, господин Кехлеров заявил, что депутаты Волков и Розуван предлагают создать «неподконтрольный Генпрокуратуре самостоятельный государственный орган, руководитель которого никакой не замгенпрокурора, так как не подчиняется генпрокурору». Сабир Кехлеров заметил, что стремление авторов документа лишить прокуратуру функции уголовного преследования противоречит документам ООН и Комитета министров Совета Европы, провозгласивших три составляющие прокурорской деятельности: возбуждение уголовных дел, расследование и надзор за законностью принимаемых решений. Он также усомнился в утверждении авторов проекта, что в случае его принятия ни финансовых затрат, ни изменения законодательства не потребуется: «Десятки законов и нормативных актов придется менять. А как можно утверждать, нужны затраты или нет, если структура следственного комитета никем не определена?»
     В свою очередь, замгенпрокурора Евгений Забарчук сказал депутатам: «Если вы высоко оцениваете уровень следователей, то вы должны понимать, что вы делаете». Господин Кехлеров уточнил, что имеет в виду его коллега: «Половина следователей МВД не имеют высшего образования».
     Впрочем, в Генпрокуратуре уточнили, что это ведомство не возражает, чтобы следователи всех уровней возбуждали уголовные дела, но при условии, если у прокуроров останется право на проверку законности этих решений, а также если за Генпрокуратурой будут хотя бы частично сохранены функции следствия. Среди сотрудников Генпрокуратуры ходят слухи, что идея данного законопроекта родилась в результате соперничества двух заместителей генпрокурора Виктора Гриня, курирующего следствие, и Александра Бастрыкина, руководящего надзором за расследованием уголовных дел. Последнего, как однокашника Владимира Путина по Ленинградскому госуниверситету и старосту его группы, прочат в первые председатели следственного комитета Генпрокуратуры. Этим будет решена также задача снижения концентрации власти в руках одного человека – генпрокурора Юрия Чайки. Примечательно, что сам генпрокурор заявил вчера вечером, что поддерживает концепцию предложенного законопроекта «как первый шаг к созданию единой службы расследований и ее основу». Однако господин Чайка заметил, что самостоятельность следователей, руководителей следственных подразделений одновременно должна сопровождаться качественным прокурорским надзором за соблюдением законности в их деятельности, а несоблюдение этого баланса может привести к нарушению принципа состязательности – основного принципа российского уголовного процесса. Это, по мнению генпрокурора, необходимо учесть при дальнейшей работе над законопроектом в Госдуме. Пленарное заседание ГД, на котором состоится первое чтение законопроекта, запланировано на 23 марта.

Уже осенью этого года в стране может появиться новая правоохранительная структура

     Вполне возможно, что уже к осени в России заработает новый правоохранительный орган – Следственный комитет (СК). Формально он войдет в состав Генпрокуратуры (его руководитель получит статус зама Генпрокурора), но, по сути, превратится в самостоятельную вертикаль. Ведь начальника СК будет назначать Совет Федерации по представлению Президента РФ, а его заместителей – сам президент по представлению главы СК.
     По крайней мере именно такие предложения содержатся в поправках в УПК России и Федеральный закон «О прокуратуре РФ», которые уже в пятницу собирается обсудить Дума.
     Нет сомнения, что эти нововведения будут приняты на вооружение. Ведь их направленность очевидна: собрать в один кулак всю следственную мощь страны и навалиться на оргпреступность, прежде всего коррупцию.
     Предполагается, что СК объединит всех следователей (а их порядка 8 тысяч), которые работают сейчас в прокуратуре. Начнут работать также и региональные управления СК, подчиненные напрямую «центральному комитету». Как ожидается, право возбуждать и прекращать уголовные дела, участвовать в расследовании и давать указания следствию теперь от прокуроров перейдет исключительно к следователям.
     Прорабатывается и такой вариант: сотрудники нового органа смогут возбуждать уголовные дела даже без согласия прокуроров. Ну а у тех останутся надзорные функции – они будут следить, как при расследовании соблюдается закон, а также поддерживать обвинения в суде.
     – Разделение функций следствия и надзора в прокуратуре – проблема назревшая, – сказал вчера «КП» член Комитета Госдумы по безопасности Александр ГУРОВ. – Можно было найти и другие формы для решения этой проблемы. Но, к сожалению, сегодня для этого нет ни средств, ни времени. Поэтому предложенный вариант оптимальный. Правда, нужен будет и контроль за деятельностью новой структуры.

Ими займется специальный комитет при Генпрокуратуре

     Государственная дума приняла вчера в первом чтении законопроект, лишающий прокуроров следственных функций. Согласно этому документу, прокуроры будут заниматься поддержкой обвинений в судах и надзором, а ведение процессуальных действий и уголовных дел отойдет новому в Генпрокуратуре ведомству – следственному комитету.
     Поправки в закон «О прокуратуре РФ» и Уголовно-процессуальный кодекс внесли бывшие милицейские работники Алексей Волков и Александр Гуров (оба – «Единая Россия»). Депутаты предложили разграничить следственные и надзорные функции прокуратуры, создав при ведомстве следственный комитет. Напомним, что впервые эта идея была обнародована нынешним полпредом президента в Южном федеральном округе Дмитрием Козаком. Занимаясь в 2001 году проведением судебной реформы, господин Козак (в то время замглавы президентской администрации) настаивал на разведении надзорных и следственных функций Генеральной прокуратуры, однако тогда эта идея осталась нереализованной.
     Докладчик Алексей Волков сообщил вчера, что нынешних полномочий прокуроры не имели «даже в царской России»:
     – Действующий в нашей стране прокурорский надзор содержит все функции надзора, госконтроля, уголовного преследования и поддержания обвинения в суде, административной юрисдикции, обеспечения исполнения судебных решений и судебного надзора. Такие всеобъемлющие задачи под силу только Всевышнему, как выразился один известный юрист.
     Противоречащие друг другу функции – следствие и надзор за ним, а также надзор за соблюдением законности в целом – автор назвал несовместимыми, создающими условия для нарушений прав граждан и коррупции. Создание следственного комитета при Генпрокуратуре, в ведение которого перейдут все процессуальные действия, по словам докладчика, хотя и лишит прокуроров важных полномочий, однако «поможет гражданам»:
     – Процессуальные вопросы, связанные с организацией расследования, будут решаться следователем без согласования с прокурором. Таким образом, следствие будет выведено из прямого подчинения прокуроров всех уровней,– пояснил докладчик.– В то же время прокуроры будут осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за деятельностью органов дознания и следствия.
     Николай Сапожников (КПРФ) решил уточнить, зачем понадобилось создавать орган, который не подчиняется прокурору, но остается в составе прокуратуры. Ему ответил содокладчик Александр Москалец («Единая Россия»), сообщив: несмотря ни на что, «объективность, полнота и всесторонность» следствия и обвинения «будут налицо». Тогда Андрей Савельев («Справедливая Россия») начал рисовать страшные картины недалекого будущего. По его словам, подобная реорганизация приведет к тому, что «прокурор превратится в человека, перекладывающего бумажки»:
     – Он с течением времени будет оторван от реальной жизни, от реального следствия. И мы сразу почувствуем эти разрушительные последствия!
     Однако глава комитета по госстроительству Владимир Плигин («Единая Россия») напомнил депутату, что у прокурора останется возможность утверждать обвинительные заключения и поддерживать обвинения в суде.
     – Но у следственной группы, выделенной в отдельное структурное подразделение, будут новые права! – догадался Владимир Овсянников (ЛДПР).– Им не нужно будет ехать за санкцией прокурора на арест, а можно будет производить его самостоятельно в рамках следственных действий. То есть можно проводить любые «маски-шоу» и что угодно в отношении любого гражданина нашей страны!
     Депутат Плигин уточнил, что санкции на содержание под стражей по-прежнему дает только суд. Однако Виктор Илюхин (КПРФ) главу комитета не слушал.
     – Вы что делаете?! – обращался коммунист к авторам законопроекта.– Вы органы предварительного расследования и дознания ставите над прокуратурой, над прокурорским надзором!
     Но на этот раз никто не слушал коммуниста Илюхина. Полномочный представитель президента в Госдуме Александр Косопкин заметил, что законопроект «непростой», однако при его доработке ко второму чтению можно будет учесть все замечания депутатов. Успокоившись, палата проголосовала за принятие законопроекта в первом чтении.

     Следственные и надзорные функции Генпрокуратуры будут поделены. Поправками депутатов-»единороссов» из думского Комитета по безопасности Алексея Волкова, Алексея Розувана и Александра Гурова в Уголовно-процессуальный кодекс предлагается создать Следственный комитет в структуре органов прокуратуры. Законопроект был принят в первом чтении в прошедшую пятницу.
     Следственный комитет Генпрокуратуры станет заниматься собственно следствием, возбуждением и прекращением уголовных дел. А Генпрокуратуре останутся надзорные функции и поддержка обвинения в суде. Кроме того, она сможет передавать уголовные дела из одного следственного органа в другой, возбуждать и расследовать дела в отношении самих следователей.
     Основная цель этого нововведения – разделить функции по надзору за соблюдением законности при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении уголовных дел в судах и организацию и проведение следствия в рамках процессуальных полномочий.
     Но также законопроект направлен и на борьбу с коррупцией. «Сегодня те, кто проводит следствие, сами же за собой и надзирают в рамках единого ведомства – Генпрокуратуры. Это неправильно, это приводит в том числе к коррупции, поэтому следует разделить функции следствия и надзора», – ранее сообщал Председатель Госдумы Борис Грызлов.
     В Генпрокуратуре неоднозначно восприняли этот проект закона. Там не против того, чтобы следователи получили право самим возбуждать уголовные дела, обращались в суд. И вообще там уверены, что сегодня можно и нужно менять порядок возбуждения уголовных дел, но только за исключением экономических преступлений. Но вот с тем, что прокуроры могут быть полностью отстранены от следствия, представители Генпрокуратуры не согласны. «Вы говорите, что оставляете функцию уголовного преследования за прокурорами. Но в то же время лишаете возможности возбуждать уголовное дело, прекращать преследование. В чем тогда эта функция?» – возмущался заместитель Генерального прокурора Сабир Кехлеров еще при обсуждении законопроекта на заседании комитета. Ведь позиция прокурора должна формироваться на стадии следствия. Именно прокурор может указывать на пробелы следствия, влиять на его исход.
     Кроме того, Сабир Кехлеров уверен, что надзорные полномочия прокурорам следует сохранить. «Мы согласны с тем, чтобы следователи сами возбуждали уголовные дела, но у прокурора остается право на проверку», – сказал Кехлеров. В соответствии с проектом закона подразделения Следственного комитета Генпрокуратуры планируется создать также и в российских субъектах. Кроме того, будут образованы военно-следственные управления военных прокуратур.
     В итоге большинство депутатов согласились с тем, что функции надзора и следствия надо разделить. И проголосовали за принятие законопроекта в первом чтении.

Создается Следственный комитет. Полномочия прокуроров перешли к их первым замам, следователям. А самый главный первый зам – однокурсник Путина

     Про прокуратуру есть две новости: хорошая и плохая – с какой начнем? Если следовать логике событий, правильнее будет начать с хорошей. Государственная Дума приняла в первом чтении проект закона, который будет означать, по сути, демонтаж монстра прокуратуры, по крайней мере, в том виде, в котором он существует сейчас.
     Согласно законопроекту о создании Следственного комитета прокуратуры (в Думе проект называется более безобидно: «О внесении поправок…»), все прокуроры будут лишены ряда важных полномочий, которыми они пока еще пользуются. В частности, это касается прав прокуроров давать (или не давать!) следователям согласие: на возбуждение уголовных дел; на их прекращение в связи с примирением сторон и в связи с деятельным раскаянием; на производство важнейших следственных действий (таких, как обыск); на обращение в суд с ходатайствами о заключении обвиняемых под стражу и о продлении им срока содержания под стражей и др.
     Следователь, в случае принятия закона, будет не обязан, в том числе, сразу же сообщать прокурору о задержании подозреваемого, а орган дознания (обычно милиция) – направлять прокурору уголовное дело после производства по нему таких неотложных и заранее с ним не согласованных действий, как то же задержание или обыск.
     В отличие от следователя, прокурор теперь не сможет: возбуждать уголовные дела и принимать их к производству; принимать решение об отводе следователя или дознавателя, избирать в отношении подозреваемого или отменять меру пресечения, не связанную с лишением свободы; давать поручения о проверке сообщений, распространенных в СМИ, и т.д.
     Что без этих полномочий прокурор? Чего стоят его синий мундир, грозный вид и все его предписания без реального права посадить кого угодно и когда надо в следственный изолятор? Именно на этой возможности (поскольку любой, кто уж попал в СИЗО, редко выйдет отсюда раньше чем через несколько месяцев) держится сегодня власть «ментов» и в регионах, и на федеральном уровне. Поскольку суды, увы, в редчайших случаях отклоняют такие ходатайства следователей, а те, в свою очередь, не могут направить их в суд без согласия прокурора, именно прокурор сегодня может вручить это грозное оружие для всех их законных или незаконных целей следователю прокуратуры или милиции. Они без ареста тоже – никто.
     Итак, ночной кошмар всех россиян от губернатора и министра до мальчишки, которого могут покалечить в милиции ни за что, превращается в набитое соломой пугало. Прежде чем перейти от этой хорошей новости к плохой, мы предпримем небольшой исторический экскурс. Прокуратура в ее нынешнем виде – чисто советское изобретение, в большинстве стран мира аналогичный институт лишь поддерживает государственное обвинение в суде и рассматривается там как сторона, равная стороне защиты.
     В проекте Конституции Российской Федерации 1993 года в соответствии с этой общепринятой схемой первоначально вообще не было упоминания о прокуратуре: предполагалось, что ее полномочия будут прописаны впоследствии в федеральных законах о судебной системе. Первый в новой России Генеральный прокурор Алексей Казанник, человек честнейший, но политически наивный, рассказывал мне, как, подстрекаемый матерыми кадровыми замами, он ездил ночью в Кремль накануне референдума и добился того, что все-таки одна короткая статья о прокуратуре была включена в главу Конституции о суде. В результате в статье 129 Конституции о прокуратуре сказано немного и невнятно: что она составляет единую централизованную систему, что Генеральный прокурор назначается Советом Федерации по представлению президента, наконец, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом».
     Про следствие по уголовным делам в Конституции вообще нет ни слова, это вопрос для законов более низкого уровня, и с этой точки зрения следователи могут сидеть не обязательно в прокуратуре, а могут быть, например, подчинены суду, как в иных странах. В России разговоры о необходимости создания самостоятельного следственного комитета, который логично объединил бы под одной крышей эту функцию государства, которую сегодня делят между собой прокуратура, МВД и ФСБ, заходили давно и часто активизировались. Но в кругах юридических, откуда исходили эти идеи, реформа следствия всегда мыслилась как часть более широкой реформы правосудия: ведь предварительное (!) следствие по уголовному делу юридически – это не самодовлеющий институт, а только подготовка к следствию судебному, и за судом решающее слово в вопросах виновности и невиновности, а также уголовного наказания.
     Слово «суд» вообще не прозвучало в той дискуссии, которая все же произошла в Государственной Думе при обсуждении законопроекта. Депутат Виктор Илюхин, в прошлом высокопоставленный сотрудник прокуратуры, только ее судьбой и был обеспокоен: «Прокуроров превращают в бумажных змеев, следствие и надзор окажутся выше прокурора». Алексей Волков, представлявший проект депутат «Единой России», напомнил известное: «Нигде в мире нет такого прокурорского надзора: он содержит в себе функции уголовного преследования и поддержания обвинения в суде»… Ах да, он все же произнес слово «суд», но именно в таком «служебном» контексте, который соответствует сложившейся у нас практике: не считая судов присяжных, судебное следствие у нас почти никогда не расходится с предварительным, а суды (на фоне известных всем беззаконий следователей) выносят оправдательные приговоры, менее чем в одном случае из ста.
     Значит, речь вовсе не о том, чтобы защитить граждан от получивших небывалое распространение необоснованных уголовных обвинений, перевернув правосудие с головы на ноги и усилив в рамках Конституции роль собственно суда. А о чем же в таком случае? Всего лишь о перераспределении полномочий между прокурорами и следователями в пользу последних. Все те прерогативы, которые будут отняты у прокуроров, перейдут к начальникам следственных комитетов, а такие комитеты (управления, отделы) под той же крышей прокуратуры и будут учреждены.
     Логика перераспределения, которое отбирает оружие ареста из рук собственно прокуроров и передает его в руки первых заместителей тех же прокуроров – (тире) начальников следственных комитетов (управлений, отделов, не суть), проводится последовательно снизу и доверху. Так, по будущему закону уже не Генеральный прокурор, а его первый заместитель – (тире) начальник следственного комитета будет возбуждать уголовное преследование против членов Совета Федерации и депутатов Думы, в отношении судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов и всех федеральных судей, против других лиц, обладающих иммунитетом от уголовного преследования, в том числе – против президента РФ, прекратившего свои полномочия, и кандидатов в будущие президенты РФ.
     Если прокуратура в целом будет продолжать работать по Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», то следственный комитет прокуратуры – по положению, которое будет утверждать президент РФ. Первый заместитель Генерального прокурора – (тире) начальник следственного комитета будет, как и прежде, назначаться Советом Федерации, но теперь не по представлению самого Генерального прокурора, а по представлению лично президента.
     Как ни мало (и как ни случайно) написано в Конституции России о прокуратуре, а все равно не вышло сделать так, чтобы «поправки» ей не противоречили. Ведь в статье 129, вписанной сюда в Кремле ночью накануне референдума, нет ни слова о «первом заместителе Генерального прокурора», который, по сути, превращается в фигуру с более широкими и грозными полномочиями, чем сам «Генеральный». Но все же, какая в этой «реформе» логика, кроме перемены названий должностных лиц в одинаковых синих прокурорских мундирах?
     Наверное, логику надо искать не в законе, а где-то в другом месте, например, в кадровых анкетах. С 2006 года одним из пока еще рядовых замов Генерального прокурора работает Александр Иванович Бастрыкин – он окончил юридический факультет Ленинградского государственного университета в 1975 году – тогда же, когда и Владимир Путин. Вот так – понятно.

Страшилка из современной политмифологии

     Генпрокурор Юрий Чайка неожиданно решительно поддержал реформу своего ведомства. До сих пор считалось, что создание в прокуратуре следственного комитета серьезно уменьшит полномочия самого Чайки.
     Законопроект о следственном комитете, внесенный группой депутатов-единороссов, в прошлом работавших в МВД, как считается, серьезно изменит роль Генпрокуратуры. После выделения отдельного следственного комитета прокуроры фактически получат только надзорные функции и не смогут непосредственно влиять на возбуждающих и ведущих уголовные дела следователей. Из-за документа переругаться успели даже сами единоророссы, часть из которых открыто выступила против документа. Однако в пятницу реформа получила поддержку с неожиданной стороны: готовящийся ко второму чтению в Госдуме законопроект одобрил генпрокурор Юрий Чайка. Между тем ранее резко против документа выступал заместитель Чайки Сабир Кехлеров, который специально приходил в парламент убеждать в своей позиции депутатов.

Чайка одобрил преследование «Марша несогласных»    Генеральный прокурор Юрий Чайка отвечая в пятницу на вопрос «Газеты.Ru» о массовых предупреждениях прокуратуры в адрес участников «Марша несогласных в Москве, признал такую практику правильной.    «Если готовится нарушение закона, прокуратура вправе отреагировать, и она реагирует, выборочно предостерегая организаторов марша от попыток нарушить закон», – сказал Чайка.

     В пятницу Чайка выступал в Совете федерации с докладом об итогах прошлого года и по ходу выступления подвел мысль о полезности реформы. Посетовав, что качество работы следователей остается из рук вон плохим, Чайка сообщил, что только в прошлом году прокурорский надзор выявил 2,3 млн нарушений по ходу ведения дел и отменил 1,5 млн незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел. «Во многом такое положение дел объясняется низкой квалификацией следователей. До сих пор еще большое число из них не имеет высшего профессионального образования, имеет непродолжительный опыт работы, – жестко выступал Чайка. – Фактическая бесконтрольность со стороны руководителей следственных подразделений порождает коррупционные проявления и нарушения».
     Казалось бы, после таких слов ни о каком независимом следственном комитете речи быть не могло.
     Но Чайка сумел сделать ровно противоположный вывод. «Предполагаемое реформирование следствия при его взвешенном, конструктивном и просчитанном по последствиям подходе должно помочь в решении этих вопросов. Генеральная прокуратура поддерживает концепцию предложенного законопроекта о создании Следственнго комитета», – заключил генпрокурор.
     Правда, Чайка тут же сделал важную оговорку. «Позитивно оценивая концепцию законопроекта в целом, мы считаем необходимым его доработку в части обеспечения эффективного соотношения процессуальных полномочий органов следствия и прокуратуры», – заметил генпрокурор. Таким образом, осознав неминуемость принятия документа, Чайка решил обменять свою поддержку на поправки в пользу прокуратуры. Прокуроры настаивают на том, что законопроект излишне сокращает их полномочия, и они не смогут пресекать ошибки следствия. Очевидно, что теперь Чайка хочет добиться хотя бы больших полномочий для прокуроров по сравнению с нынешним законопроектом.
     «Чайке попросту выкрутили руки, – сказал «Газете.Ru» зампред думского комитета по безопасности, ярый противник реформы Виктор Илюхин. – Законопроект писался в недрах главного правого управления администрации президента и генпрокурору объяснили, что вопрос решен».
     «Фактически генпрокурор лишится каких-либо рычагов контроля за следствием: начальника следственного комитета назначит Совет Федерации по представлению президента, а его заместителей назначит президент по представлению начальника комитета. И какое будет влияние у Чайки? Совершается величайшая глупость», – считает Илюхин.
     В свою очередь глава комитета Госдумы по госстроительству Владимир Плигин, который курирует законопроект в Госдуме, отказался комментировать возможность появления компромиссных поправок, сославшись на то, что прием поправок от депутатов закончится 17 апреля. После этого законопроект должен быть вынесен на голосование.

Генпрокуратура получит контроль над его сотрудниками и делами

     Завтра депутаты во втором чтении обсудят законопроект, согласно которому в стране создается специальный Следственный комитет (СК), подчиненный президенту. Как уже писала «НГ», образован он будет на основе следственного управления Генеральной прокуратуры РФ, чем последняя, понятное дело, была не слишком довольна. Сразу же после внесения законопроекта, подготовленного якобы от имени нескольких депутатов, представители ГП развернули активное сопротивление, однако в первом чтении документ был принят. Прокурорам обещали учесть их замечания и предложения в дальнейшем, и, как оказалось, многое им удалось отстоять, а по некоторым вопросам был достигнут компромисс.
     Прежде всего взаимное согласие, судя по всему, было найдено по организационным и структурным проблемам. Теперь Следственный комитет значится не в составе ГП, а только при ней. Более того, если первоначально было написано, что глава СК является первым заместителем генерального прокурора, то теперь такого положения в редакции, подготовленной ко второму чтению, нет. Однако, как и прежде, зафиксировано, что начальник СК назначается и освобождается от своей должности Советом Федерации по представлению президента. Всех остальных начальников этой структуры ставит и отстраняет от должностей уже лично глава государства по представлению руководителя СК. Интересно, однако, что в главном для любого начальника вопросе, а кто же в конце концов главнее, победил, если судить по нынешнему тексту, именно генеральный прокурор. Например, если независимым следователем будут допущены какие-то нарушения, а прокурор их обнаружит, то жаловаться он должен вышестоящему начальнику этого следователя. Если же те – вплоть до самого начальника федерального СК – в прокурорских претензиях откажут, то окончательное решение, а именно так и говорится в законе, примет исключительно генеральный прокурор. Система эта выглядит искусственно, так что уже сейчас понятно, что людям, которые попадут под следствие и против которых будут допущены какие-то процессуальные нарушения, жаловаться на произвол окажется гораздо сложнее.
     Интересно, что прокуратура, у которой следователей должны отнять, тем не менее без следственного аппарата все-таки не останется. Дело в том, что во всех поправках в Уголовно-процессуальный кодекс, которыми проводится разделение ГП на прокурорскую и следовательскую службы, ко второму чтению сделано еще одно разделение. Следователи и дознаватели теперь упоминаются не через запятую, как раньше, а через союз «или». То есть у прокуратуры все-таки останутся люди, которые смогут возбуждать либо прекращать уголовные дела под полным контролем прокуроров. Как следует из самого УПК, дознаватели – это в основном сотрудники внутренних дел или других органов исполнительной власти, которым разрешены следовательские функции: ФСБ, таможня, приставы, командиры воинских частей и так далее. Интересно, правда, что думский комитет по конституционному законодательству и государственному строительству вчера распространял подготовленные им ко второму чтению поправки явно только для ограниченного круга лиц. Например, зампред думского комитета по безопасности Виктор Илюхин заявил «НГ», что он не в курсе произведенных изменений, хотя именно Илюхин был одним из главных защитников интересов Генеральной прокуратуры.

     Госдума изменила российскую Генпрокуратуру до неузнаваемости. Во втором чтении авторы законопроекта о создании следственного комитета при ведомстве Юрия Чайки сумели отбить атаки противников и принять документ в самой невыгодной для прокуроров редакции.
     Формально законопроект о реформе Генпрокуратуры, внесенный в начале года группой единороссов, должен пройти третье, окончательное чтение, однако в нижней палате оно считается техническим и скорее всего тихо случится в Госдуме после праздников. Лучшая возможность доработать и поправить закон в нужную сторону у противников разделения прокуратуры на органы следствия и надзора была в прошедшем в пятницу втором чтении. Возможно, на выгодные поправки и рассчитывал генпрокурор Юрий Чайка, когда вопреки мнению своих заместителей поддержал реформу в обмен на просьбу более сбалансированно соотнести полномочия прокуроров и следователей (о истории внесения и борьбы за законопроект «Газета.Ru» подробно писала).
     Теперь уже очевидно, что депутаты склонились к более радикальному варианту, и Чайка проиграл.
     Прокуроры по-прежнему будут лишены возможности возбуждать уголовные дела. Ко второму чтению они получили лишь возможность опротестовывать нарушения следователя у его вышестоящего начальника. Однако прокуроры не смогут при любой возможности сами вмешаться в ход следствия. Правда, окончательно именно прокуроры будут утверждать обвинительное заключение и, теоретически, согласно документу, могут попросить следствие провести дополнительное расследование. Оставили прокуратуре также функцию поддержки обвинения в судах и право требовать в суде меру пресечения для обвиняемых. В целом, согласно документу, генпрокурор Чайка фактически не будет иметь и серьезного влияния на руководство создаваемого следственного комитета. Законопроект предполагает, что комитет окажется максимально независимым от прокуратуры, хотя формально и будет ей подведомствен.
     «Законопроект достаточно взвешенный», – убеждал в ходе заседания депутатов глава думского комитета по госстроительству Владимир Плигин.
     Но сторонники прокуратуры в прежнем виде совершенно не поддавались аргументам. Члены комитета по безопасности Виктор Илюхин и Александр Хинштейн, считающиеся лоббистами прокуратуры, пытались провести поправку, которая бы возвращала прокурорам главное – право возбуждать дела и вмешиваться в ход следствия. «За прошлый год было выявлено три миллиона нарушений на стадии предварительного следствия и дознания, – утверждал Илюхин. – Сегодня сутью ваших поправок вы поставили следствие над прокуратурой». «Поправка ключевая и принципиально важная: лишение права надзора и права вмешательства в предварительное следствие ломает всю систему сдержек и противовесов, – поддержал Илюхина Хинштейн. – Не может следственный орган надзирать за собой, за ним должен надзирать кто-то со стороны».
     «Это противоречит концепции законопроекта и разделению функций надзора и следствия», – парировал Плигин.
     Еще одна поправка оппонентов законопроекта заключалась в том, чтобы дать генпрокурору право назначать заместителей главы следственного комитета самостоятельно. Сейчас, согласно принятому документу, главу следственного комитета в ранге заместителя генпрокурора должен утвердить Совет федерации по представлению президента, а его замов назначит президент по представлению генпрокурора.
     «Эта конструкция ломает единство всей системы», – утверждал Хинштейн.
     Но поправку отклонили, и президент получил новые кадровые полномочия. Еще одной поправкой определяется также, что президент станет определять и порядок деятельности следственного комитета своими нормативно-правовыми актами.
     «С принятием этого закона по всей стране начнется беспредел. Ведь все равно придется отменять потом это решение, но пуская все знают, кто ответственный», – пугал депутат Хинштейн.
     «Ответственными» оказались большинство соратников депутата по «Единой России», которые законопроект поддержали. При 328 «за» против реформы высказались лишь 58 народных избранников.

Реформа прокуратуры грозит новым переделом сфер влияния «силовиков»

     Госдума вчера приняла во втором чтении законопроект №401900, уже в ближайшее время грозящий серьезно «перекроить» всю систему как взаимоотношений простых граждан с правоохранительными органами, так и «силовиков» между собой. Название этого документа выглядит довольно обыденно и ничем его «революционность» не выдает – «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и федеральный закон «О прокуратуре РФ». Суть документа, если следовать официальным комментариям и заключениям на законопроект, также достаточно скромна и «узко специализированна».
     Обычно говорится, что речь идет просто о создании нового подразделения – Следственного комитета при прокуратуре РФ. Предполагается, по крайней мере, в официальных комментариях, что таким образом удастся разрешить давно назревшую проблему – разделить функции надзора за законностью расследования преступлений и собственно их расследование. Ведь до сих пор получалось, что прокуратура сама уголовные дела расследует и сама же за собой надзирает, что, в принципе, с правовой точки зрения не очень логично.
     Однако даже беглое знакомство с законопроектом показывает, что речь в нем идет о куда более серьезных и масштабных процессах. И упомянутое «разделение функций надзора и следствия» и даже создание нового федерального ведомства, в случае принятия такого закона, будет лишь одним из его последствий. На самом же деле этот законопроект неизбежно повлечет переделку системы правоохранительных органов и их взаимоотношений с гражданами (и, соответственно, самих граждан с правоохранителями), которая сложилась с далеких советских времен еще эпохи Сталина и Хрущева. И даже проведенная в последнее десятилетие «судебная реформа» на этом фоне может показаться не такой уж существенной.
     В принципе, суть вносимых поправок предельно проста, хотя только одно их количество само по себе уже говорит о масштабе задуманной реформы. Большинство изменений, по крайней мере, самые принципиальные, касаются Уголовно-процессуального кодекса (УПК). В нем предлагается изменить порядка 80-90 статей – при том, что в этом кодексе их всего чуть более 470. При этом технически поправки не очень сложные. В новой редакции законопроект предлагает изложить лишь 5-6 статьей УПК, а в остальных изменить лишь одно-два слова. Зато в смысле и важности этих слов, собственно, и кроется вся масштабность реформы. Потому как из большинства статей УПК предполагается просто исключить слово «прокурор» – либо совсем, либо заменив его на «руководителя следственного органа» (то есть представителя других правоохранительных ведомств).
     В результате после прочтения УПК в уже «исправленной» редакции получается, что прокурор (как должностное лицо) и вообще прокуратура, по большому счету, превращаются во всей правоохранительной системе в «игроков» сугубо номинальных. Попросту говоря, прокурор больше не будет тем «богом и царем», которым он все последние десятилетия был и пока еще является абсолютно для всех «силовиков» – ФСБ, МВД, Наркоконтроля, военных и т.д.
     Прокурор и вся прокуратура лишатся своих основных прав влиять на работу этих ведомств. До сих пор прокуратура может: сама возбуждать любые уголовные дела; забирать к себе любые уголовные дела у других ведомств и поступать с ними по своему усмотрению – закрывать, возобновлять или переквалифицировать, давать другим органам указания, как именно и каким следователям следует расследовать уголовные дела, и указания эти для всех являются обязательными для исполнения. Кроме того, без разрешения прокуратуры никто – ни простой участковый или оперативник, ни генерал, возглавляющий ту или иную спецслужбу – не может предпринять целый ряд важных следственных действий, таких, как выход с ходатайством об аресте подозреваемого, получение санкции на проведение обыска или выемки, не говоря уже о многих других, менее принципиальных.
     Почти всех этих полномочий и функций прокуратура, согласно законопроекту, может лишиться. И более того, часть этого «отобранного ресурса» никому другому «специально назначенному» не будет передана. Как предполагает законопроект, правоохранительные органы получат право на многих этапах расследования уголовных дел самостоятельно решать большинство принципиальных вопросов – о необходимости и возможности возбуждения уголовных дел, их закрытия, юридической трактовки тех или иных событий и фактов, как именно и в каком ключе расследовать уголовное дело и т.д. А согласовывать те или иные моменты и надзирать за законностью действий простых следователей должно будет, в первую очередь, их собственное руководство – «руководители следственных подразделений» того или иного ведомства.
     Таким образом, реформа эта автоматически коснется и простых граждан. Сейчас человек, столкнувшийся, допустим, с незаконными действиями милиции или другого «силового» ведомства, может жаловаться в прокуратуру, требуя либо закрыть уголовное дело, либо его, наоборот, завести, если милиция это делать отказывается. А прокуратура, в свою очередь, имеет все полномочия поступить в данной ситуации по своему усмотрению – восстановить законность и даже наказать «провинившихся» силовиков. После же принятия законопроекта жаловаться граждане на те или иные действия следователя смогут только начальнику этого же следователя. Или еще, конечно, в суд. Однако этот вариант хоть и реален, но крайне неоперативен – суды перегружены, и у них тоже существует несколько инстанций. А конкретное уголовное дело, тем временем, будет расследоваться следователем так, как он считает нужным.
     Правда, формально, как указано в законопроекте, прокурор по-прежнему будет уполномочен «проверять исполнение требований федерального законодательства при расследовании уголовных дел органами дознания, органами предварительного следствия, а также должностными лицами», а также требовать от них устранения допущенных нарушений. Но лишь «в пределах компетенции», которая, согласно законопроекту, будет уже далеко не такой широкой, как сейчас. Так, в ходе предварительного расследования требования прокурора для следователя будут уже не обязательными для исполнения – следователь будет обязан лишь «предоставить письменные возражения против этих требований руководителю следственного органа», то есть своему начальнику, «который информирует об этом прокурора».
     После этого прокурор может, согласно законопроекту, «обратиться к руководителю вышестоящего следственного органа» с требованием об устранении допущенных нарушений. Но тот также вправе не согласиться с прокурорским требованием. Таким образом, как следует из законопроекта, следователи и прокуроры в своем споре могут дойти до руководителя следственного органа того или иного федерального ведомства. А если и тогда конфликт не будет разрешен, «прокурор вправе обратиться к генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным».
     В результате для решения даже самых простых спорных вопросов по конкретным уголовным делам, которые до сих пор можно решить достаточно быстро, прокурору придется вести долгую переписку, а потом, не исключено, еще и ждать решения лично генпрокурора. Таким образом, в реальности контроль прокуратуры за расследованием уголовных дел другими ведомствами станет почти что формальным. По крайней мере, до того момента, как расследование будет завершено.
     На стадии подготовки к передаче уголовных дел в суд, правда, полномочия прокуратуры и прокуроров останутся довольно широкими. Прокурор должен будет, как и сейчас, рассмотреть поступившее от следователя дело и обвинительное заключение и принять решение – может утвердить его и направить в суд, а может и вернуть его следователю с указанием, что именно следует сделать – провести дополнительное расследование, переквалифицировать обвинение и т.д. То есть «мимо прокурора» дело в суд по-прежнему попасть не сможет – а ведь поддержание гособвинения в суде остается для прокуратуры, согласно новому проекту, одной из самых основных функций. Но и при этом прокурор лишен будет имеющегося у него ныне права вообще прекратить дело. А следователь, в свою очередь, будет иметь право обжаловать действия прокурора по возвращению ему дела. Кроме того, прокуратура сохранит контроль над дознавателями всех правоохранительных структур – начиная от указаний по ведению дознания и ходатайств об аресте, и заканчивая отстранением дознавателей и прекращением заеденных ими дел.
     Более-менее полноценно, в рамках, близких к своим нынешним полномочиям, прокуратура сможет контролировать деятельность лишь Следственного комитета при прокуратуре. В отношении его следователей прокурор будет иметь право возбуждать уголовные дела. Кроме того, он сможет «изымать любое уголовное дело у органа предварительного следствия», то есть у других правоохранительных структур, но передавать эти дела прокурор может лишь тому же Следственному комитету.
     Между тем сам Следственный комитет (СК) при прокуратуре, как следует из законопроекта, будет структурой фактически самостоятельной и административно почти независимой от самой прокуратуры. Так, глава СК хоть и будет иметь ранг заместителя генпрокурора, но назначаться будет так же, как генпрокурор – утверждаться Советом федерации по представлению президента РФ. Поскольку СК будет организован по принципу строго «вертикальной» структуры» – в которой все назначения и структурные изменения возможны только с санкции именно ее руководителя, а не генпрокурора, – то этот орган окажется малозависимым от прокуратуры.
     При этом именно СК, как предполагает законопроект, получит большинство важных полномочий, которых лишатся как рядовые прокурорские следователи и прокуроры, так и генпрокурор. Во-первых, – полномочия расследования уголовных дел, которыми, по подследственности (согласно ст. 151 УПК), пока занимается сама прокуратура – это наиболее тяжкие преступления против личности (убийства, изнасилования, похищение, захват заложников и т.д.), против конституционных прав и свобод граждан, против общественной безопасности (терроризм, бандитизм и т.д.), все должностные преступления (получение взятки, превышении и злоупотребление полномочиями), все воинские преступления, а также преступления против мира и безопасности человечества.
     Кроме того, как предлагается в законопроекте, именно руководители СК, а уже не прокуроры, будут уполномочены решать такие важные вопросы, как выдача санкций на возбуждение уголовных дел в отношении так называемых «спецсубъектов» – лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам (к этой категории относятся члены Совета Федерации и депутаты Госдумы, депутаты других уровней, судьи, глава Счетной палаты и аудиторы, члены избирательных комиссий, следователи, адвокаты и сами прокуроры). Причем в этом смысле будущий глава СК окажется, по крайней мере, согласно нынешней редакции законопроекта, более могущественным, чем сейчас – сам генпрокурор. Так, решение о возбуждении уголовного дела на генпрокурора будет уполномочен принимать глава СК при прокуратуре. Между тем как санкцию на возбуждение дела на самого главы СК сможет дать лишь «исполняющий обязанности председателя» СК. То есть завести уголовное дело в отношении руководителя СК можно будет лишь после его отстранения от должности.
     За самой прокуратурой при этом остаются полномочия по надзору за соблюдением законодательства во всех ведомствах (и не только правоохранительных), так же как и функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако в случае выявления нарушений прокуратура уже не сможет сама сразу возбуждать уголовные дела, как это обычно происходит сейчас. Эти материалы прокуратура должна будет направлять по подследственности – другим правоохранительным органам. А там взгляд на те или иные события и факты может не совпадать с мнением прокурора, и следователь вполне может не «послушаться» прокурора, а ответить ему «обоснованными возражениями». Соответственно, опять может начаться переписка, и «громкие» и грозные проверки федеральных органов, которые прокуратура часто проводит последнее время, уже совсем необязательно будут получать продолжение в виде конкретных уголовных дел.
     Исходя из всего этого можно сделать вывод, что реализация законопроекта серьезно изменит расклад сил на российском «правоохранительном поле». Во-первых, появится новый могущественный игрок – СК при прокуратуре, который, конечно, не будет столь всесилен, как сейчас прокуратура, но все равно будет влиятельнее других правоохранительных органов. Ведь полномочия расследования должностных преступлений – в отношении чиновников и, в том числе, сотрудников правоохранительных органов, достанутся ему. Во-вторых, значительно расширятся права и полномочия других правоохранительных органов – МВД, ФСБ и Наркоконтроля, поскольку надзор за ними со стороны прокуратуры станет намного формальнее. В-третьих, сама прокуратура, хоть в очень ослабленном виде, на «арене» все равно останется. В-четвертых, заметно возрастет роль судебной власти. Вполне можно предположить, что рядовые граждане, которые до сих пор жаловались на действия других правоохранительных органов в прокуратуру, теперь устремятся со своими жалобами в суды. Соответственно, все правоохранительные органы в определенной степени станут более зависимыми от судебной системы.
     Стоит отметить, что когда корреспонденты «Время новостей» попытались выяснить мнения о возможных последствиях принятия законопроекта представителей различных ведомств и даже самих депутатов, почти никто ничего определенного по этому поводу сказать не смог. Оказалось, что подавляющее большинство «силовиков» и даже гражданских юристов (в том числе и адвокатов), просто не знают, о чем, собственно, идет речь в этом законопроекте. Что, впрочем, неудивительно.
     Ведь законопроект оба чтения в Госдуме буквально «пролетел» без всякого обсуждения. А немногие комментарии, по нему высказывавшиеся, были более чем скупы и в них говорилось, что это лишь «небольшое реформирование» системы прокуратуры с целью «разделения следствия и надзора».
     Учитывая такую спешку и «непубличность» законопроекта, можно сделать вывод, что на самом деле, скорее всего, основная политическая цель его разработки и «введения в жизнь» – снижение роли Генпрокуратуры. А о последствиях законопроекта для всей правоохранительной системы, похоже, никто особо не задумывался. Хотя реализован он будет, не исключено, уже осенью – в законопроекте указано, что в силу он вступит через 90 дней после утверждения, а Госдума окончательно примет его, вероятнее всего, еще до летних каникул.
     Впрочем, в любом случае, немногие «посвященные» следователи и оперативники отметили, что если все предполагаемые изменения будут реализованы, это неизбежно вызовет как минимум «легкую встряску» всей правоохранительной системы. «Никого к этому законопроекту не подпустили, он разрабатывался без учета мнения Генпрокуратуры и МВД, – отметил наш источник в МВД. – Боевое звено прокуратуры, которое работает в надзоре, на какое-то время приостановит свою работу. В случае обнаружения нарушений закона ходить к следователям и жаловаться по инстанциям они не будут. И сейчас многие из тех, кто годами работал с жалобами граждан, уже ищут себе новую работу. И вообще, те, кто были «над», никогда не согласятся быть «под». Не будут они ходить и унижаться, а в ответ получать отказы. Им еще и припомнят, кто, когда, по каким отмененным делам вовремя повышение в звании не получил».
     «Основная цель этого закона – отобрать надзор за расследованием всех уголовных дел, – сказал в свою очередь источник в прокуратуре Москвы. – Если его утвердят, начнется полный беспредел. Конечно, вольготно будет жить всем следователям – прокурорским, ФСБэшным, а особенно милицейским, в отношении которых полностью устранится надзор прокуратуры. Они будут творить, что захотят – за деньги возбуждать и прекращать уголовное дело, нарушать закон в ходе расследования. И ничего им за это не будет. Это будет цветник коррупционеров. Если раньше прокуратура могла реагировать на жалобы граждан, то сейчас все кардинально изменится. При поступлении такой жалобы единственное, что сможет предпринять прокурор – написать письмо следователю, что тот не прав. Гражданам придется жаловаться на действия милиции его начальству или в суд, в который будет приезжать все тот же следователь со своим решением. А суд, я вас уверяю, перепечатает это решение слово в слово».
     Виктор ПАУКОВ, Екатерина БУТОРИНА

«То, что теперь всем будет ведать следствие, полностью соответствует тому, что существует в действительности»

Игорь ПЕТРУХИН, доктор юридических наук, профессор Института государства и права РАН:
     – Этот законопроект принимался в ускоренном темпе – без соблюдения принципа гласности, тихо и незаметно. Тем не менее он принят. Основная его идея заключается в том, что прокуратура больше не участвует в предварительном следствии ни в качестве руководителя, ни в качестве надзирающего органа. Раньше прокуратура имела исключительное право на возбуждение уголовного дела. Теперь следственные органы делают все самостоятельно, не согласовывая свои действия с прокуратурой. Например, они могут обращаться напрямую в суд за получением санкции на обыск или на арест. При этом в законопроекте сказано, что прокурор тоже может принимать участие в судебных заседаниях по данным вопросам, но там не сказано зачем – участвует, да и все. Можно предположить, что его роль в этом крайне пассивна. Функция надзора номинально сохраняется, но эта тема пока до конца не раскрыта. Раньше указания прокурора были обязательны для следователя, а теперь если он с чем-то не согласен, то может высказать свои соображения, а следователь, хотя и должен их рассмотреть, но выполнять не обязан. Идея нововведения в принципе хороша. Прокуратура на самом деле никакого надзора никогда не осуществляла – не до того ей. Когда прокурор утверждает обвинительные заключения, то в большинстве случаев это простая формальность. Сейчас это лишнее звено просто убрали. То, что теперь всем будет ведать следствие, полностью соответствует тому, что существует в действительности. Основная функция прокуратуры – это поддержание обвинения в суде, и она полностью сохраняется. А зачем ей надзор? В спорных случаях его должен осуществлять суд, и сейчас существует понятие так называемого судебного контроля за следствием.
     Но проведенную реформу все же следует считать неполной, и скорее всего она даст задний ход. Идеальной моделью было бы, если Следственный комитет создавали не на базе Генпрокуратуры, а как самостоятельный орган исполнительной власти. Выходит, что массы затруднений и массы отступлений от закона нам не избежать. Следователь превратится в простого исполнителя, над которым будет множество начальников – начальник отдела, начальник подразделения и т.д. то есть произойдет тотальная бюрократизация следственного аппарата, и следователь в ней просто утонет.

Юрий СКУРАТОВ, бывший генпрокурор, ныне президент фонда «Правовые технологии»:
     – Считаю, что это безответственный поступок со стороны инициаторов законопроекта и депутатов, которые одобрили его уже во втором чтении без всякого обсуждения. Проводимая реформа приведет к полной коррумпированности следствия, его бесконтрольности. Беззаконие станет общим правилом в проводимых следственных действиях. Скоро это все почувствуют. Выгодно это только ФСБ и МВД, которые всегда тяготились прокурорским надзором, потому что он мешал им. Были созданы и субъективные предпосылки – в лице коррумпированных чиновников прокуратуры, которые угробили ряд общественно значимых дел, как, например, дело «Трех китов». Были и еще заказные расследования, которые инициировала сама Генпрокуратура. Но даже это не могло скрыть того факта, что прокурорский надзор играл главную роль в осуществлении надзора за милицией. Я настроен очень пессимистично, думаю, что такой беспредел продержится года три-четыре. Когда общество убедится, что ситуация стала неконтролируемой, тогда вернут отобранные функции прокуратуре. Но, боюсь, к тому времени это уже будет никому не нужно, а структуру просто изуродуют окончательно и передадут в Минюст. Жаль, что Юрий Чайка, по моим данным, так не сумел убедить президента, что нельзя запускать в жизнь такой нелепый законопроект.

Борис КУЗНЕЦОВ, управляющий партнер адвокатского бюро «Кузнецов и партнеры»:
     – Принятые поправки – это только полумера. Прокуратура функций следствия не лишится – начальник у всех один, и зарплата одна, из одного источника. И если в этой вертикальной системе встанет вопрос о том, чтобы убрать кого-нибудь из следователей, если начальник (т.е. генпрокурор. – Ред.) скажет: «Убрать следователя!», его заместитель (глава СК при Генпрокуратуре. – Ред.) ответит: «Есть убрать!». А сама идея абсолютна верна. Нельзя соединить в одних руках и следствие, и надзор, и поддержание обвинения в суде. Думаю, что у нас принципиально ничего не поменяется.

Павел ЗАЙЦЕВ, подполковник юстиции, старший следователь по особо важным делам Следственного комитета при МВД:
     – В структуре следствия вряд ли что-то поменяется кардинально. Как следователи СК при МВД только формально не подчиняются министру внутренних дел, так и следователи СК при Генпрокуратуре не будут подчиняться генпрокурору только формально. А то, что у прокуратуры не будет надзора, – это я приветствую. Если они что-то считают незаконным, то пускай обжалуют. Сейчас, если прокуратура что-то отменяет, то нам жаловаться некуда, и даже в суде мы никогда не были стороной в деле. Раньше выше прокуратуры у нас никого не было, а теперь выше нее будет стоять суд, как и для всех граждан Российской Федерации.

прокуроров

     Депутаты Госдумы одобрили вчера во втором чтении поправки в УПК РФ и в закон «О прокуратуре», предусматривающие создание при Генпрокуратуре следственного комитета и разводящие надзор и следствие по двум автономным ведомствам. Противники законопроекта считают, что принятый в такой редакции закон вернет искоренявшуюся много лет практику репрессий.
     В первом чтении законопроект о создании при Генпрокуратуре следственного комитета Госдума приняла 23 марта. Саму идею генпрокурор Юрий Чайка публично поддержал, заявив, что это станет «первым шагом к созданию единой службы расследований», которые имеются при каждом силовом ведомстве (МВД, Таможенная служба, Госнаркоконтроль). Правда, при этом господин Чайка выразил надежду, что и при самостоятельных следователях его ведомство сможет вести качественный прокурорский надзор за соблюдением ими законности. На таком надзоре за следствием и настаивали представители Генпрокуратуры, которые с марта посещали все заседания думского комитета по конституционному законодательству, обнаружив перед первым чтением, что законопроект предоставляет следственному комитету автономию настолько широкую, что фактически выводит его из-под надзора.
     Однако ко второму чтению главное пожелание Генпрокуратуры – сохранить за ней контроль над следственным комитетом – было оставлено без внимания. При этом по предложению главы думского комитета по конституционному законодательству Владимира Плигина ко второму чтению была внесена правка в название создаваемого органа: вместо «Следственный комитет прокуратуры РФ», как было записано в первоначальном варианте проекта, ко второму чтению появилась формулировка «Следственный комитет при прокуратуре РФ». А с учетом того, что кандидатуру главы следственного комитета и его заместителей, как и кандидатуру руководителей Генпрокуратуры, будет вносить на утверждение Совета федерации президент, а также именно он будет определять своими нормативными актами его «порядок работы», контролировать работу этого органа генпрокурор вряд ли сможет. Дело в том, что законопроект освободит следователей от обязанности незамедлительно устранять недостатки в своей работе, вскрытые прокурорскими работниками,– в этих случаях прокурорам придется обращаться в суд и там доказывать факты нарушения следствием законности.
     Это положение возмутило бывшего прокурорского работника Виктора Илюхина (КПРФ):
     – В прошлом году работники прокуратуры вскрыли 3 млн таких нарушений, и следователи должны были их устранять не дожидаясь решения суда. Если прокуратура обратится с исками хотя бы по половине таких фактов, то стране понадобится еще одна судебная система. А пока суды будут разбираться, страдать будут люди, которых незаконно арестовали, взяли подписку о невыезде...
     Однако Владимир Плигин пояснил коммунисту: чтобы следить за соблюдением законности при расследованиях, прокурорам достаточно и того, что именно они утверждают обвинительное заключение перед передачей дела в суд.
     Вступиться за права прокуратуры попытался и единоросс Александр Хинштейн, внесший в соавторстве с другими депутатами 12 поправок, одна из которых предусматривала сохранение прокурорского надзора над следствием. Однако думцы поправки отклонили и 328 голосами одобрили во втором чтении документ, разводящий надзор и следствие по разным ведомствам.
     – У нас такое уже было в 37-м году,– заявил Ъ Виктор Илюхин.– Репрессии тогда стали возможны в первую очередь потому, что не было эффективного надзора за следствием. Пусть будет независимый следственный комитет. Но если его оставить без надзора, он очень скоро начнет работать с тем самым обвинительным уклоном, который мы искореняли много лет. Эти кремлевские группировки силовиков, борясь друг с другом, не понимают, какого монстра они выпускают таким вот законом.

     Госдума приняла вчера в третьем окончательном чтении поправки в закон «О прокуратуре», серьезно ограничивающие функции прокуроров и предусматривающие создание Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ. Перед рассмотрением в третьем чтении законопроект был возвращен к процедуре второго чтения для уточнения ряда норм.
     В частности, вчера депутаты установили срок передачи уголовных дел в производство подразделений комитета – этот процесс должен быть завершен 1 января 2008 года. До этого срока финансовое обеспечение его подразделений будет осуществляться за счет средств прокуратуры. Вчера резко против принятия документа вновь выступил член фракции КПРФ, экс-генпрокурор Виктор Илюхин. Он напомнил, что данный закон практически разрушит прокурорский надзор за следствием.
     По словам господина Илюхина, каждый год прокуроры выявляют более трех миллионов незаконных решений, допускаемых на стадии предварительного расследования уголовных дел.
     Тем не менее думское большинство в лице «Единой России», представители которого внесли этот документ в Госдуму, к этим предупреждениям не прислушалось: за принятие закона в третьем чтении проголосовали 319 депутатов при 68 голосах против.

Госдума окончательно утвердила законопроект о реформировании Генпрокуратуры

     Государственная дума в окончательном, третьем чтении приняла законопроект о реформе системы следствия в России – передаче функции проведения следствия из прокуратуры в специально созданный Следственный комитет (СК) при Генпрокуратуре.
     Рассмотрением поправок в УПК и закон «О прокуратуре» депутаты занимались в рекордно сжатые сроки – в конце марта было проведено первое чтение законопроекта, а в середине мая Госдума уже передает его в Совет Федерации. И хотя многие эксперты по-прежнему подвергают реформу серьезной критике, можно предположить, что и последующие стадии принятия этого закона будут проведены также быстро.
     Основная суть реформы, как уже подробно рассказывала газета «Время новостей», сводится к созданию отдельной структуры – Следственного комитета при Генпрокуратуре, который будет заниматься проведением следствия по уголовным делам. Главу Следственного комитета, формально являющегося заместителем генпрокурора, своим указом будет назначать президент. А прокуратура отныне утратит возможность надзирать за следствием – забирать дела к себе, отменять их или, наоборот, возобновлять ранее отмененные. Практически весь надзор теперь будет осуществлять суд, а прокуроры хотя и могут направлять свои возражения по поводу тех или иных нарушений следователям и их начальникам, но те больше не обязаны будут реагировать на эти прокурорские замечания. Изменению подверглись около 90 статей УПК, в большинстве которых слово «прокурор» просто было вычеркнуто или заменено на слова «руководитель следственного органа».
     Основной обязанностью прокуратуры станет поддержание обвинения в суде. Кроме того, уголовные дела в отношении следователей СК также будет вести прокуратура. Но и генпрокурор теперь не останется без присмотра – в случае выявления фактов совершения им преступления, расследованием этих обстоятельств займется председатель Следственного комитета.
     Многие юристы, соглашаясь с тем, что идея создания самостоятельного органа следствия правильная, все же отмечают недостатки ее реализации в нынешнем виде.
     «Идея создания Следственного комитета высказывалась мной еще пять лет тому назад, но это ведомство должно быть самостоятельным органом и находиться в подчинении президента (аналогично МВД, МЧС, ФСБ), – заявил, в частности, лидер партии «Гражданская сила» адвокат Михаил Барщевский. – На деле получается, что Генпрокуратура, являясь надзирающим органом, внутри ведомства создает организацию и будет надзирать сама за собой, что есть нонсенс. И Следственный комитет оказывается также вне системы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, что в теории и на практике выглядит несуразно и противоречит Конституции».
     Коллега г-на Барщевского, адвокат Юрий Баграев – генерал-майор юстиции запаса и бывший глава отдела по надзору за расследованием уголовных дел Главной военной прокуратуры – считает принятый законопроект лишь первым шагом на пути еще более серьезных изменений. «Это первый шаг в решении вопроса создания Федеральной службы расследований, -сказал он. – Очевидно, все следственные службы – МВД, ФСБ, Главной военной прокуратуры и другие будут объединены. Идея эта не нова и возникла лет 20 назад. Определенный позитив в ней есть, поскольку единый следственный аппарат обеспечит единую следственную практику, а также единство вспомогательных институтов, таких, как экспертиза и оперативное сопровождение».
     И г-н Баграев, и член Общественной палаты адвокат Анатолий Кучерена сошлись во мнении, что многое зависит от того, как новый закон будет применяться на практике. Г-н Кучерена, например, не исключил, что определенные изменения реформа может претерпеть на стадии ее обсуждения в Совете Федерации. Никаких жестких регламентов по срокам рассмотрения законопроекта в Совете Федерации нет, но, как правило, это происходит вскоре после принятия его Госдумой. И здесь у верхней палаты есть два варианта действий: либо сенаторы принимают законопроект как он есть и передают на подпись президенту, либо отклоняют его. В этом случае создается специальная согласительная комиссия из числа представителей Думы и Совета Федерации, которая должна ликвидировать разногласия. Правда, депутаты нижней палаты могут и преодолеть «вето» своих коллег, если двумя третями своих голосов вновь поддержат законопроект в той редакции, в какой принимали раньше. В таком случае закон поступит на подпись президенту уже минуя Совет Федерации.

Президент положил глаз и руку на уголовные дела

     В конце прошлой недели депутаты приняли в третьем чтении законопроект о создании Следственного комитета Генпрокуратуры, который объединит следственные управления и отделы всех российских прокуратур, в том числе военных и специальных.
     Законопроект (есть в распоряжении «Новой») предусматривает, что начальник Следственного комитета получит статус первого замгенпрокурора без процессуальных полномочий прокурора. Назначать и освобождать его от должности будет Совет Федерации по представлению президента. Начальник Следственного комитета имеет полную свободу в кадровых вопросах: он сам, без помощи генпрокурора, представляет своих заместителей, которые назначаются и увольняются опять же президентом. Таким образом, президент и никто иной полностью контролирует новый Следственный комитет, который в перспективе может сконцентрировать все следственные функции.
     Новую структуру может возглавить замгенпрокурора Александр Бастрыкин, стремительная карьера которого развивалась в Питере. В 1975 году вместе с Владимиром Путиным он окончил юрфак Ленинградского госуниверситета. С 1980-го работал там преподавателем. В тот период на юрфаке учились нынешний первый вице-премьер Дмитрий Медведев и Александр Гуцан, который недавно стал замгенпрокурора по Северо-Западному округу. С 1992 по 1996 год, по информации с персонального сайта Бастрыкина, он был ректором Питерского юридического института. Затем до 1998 года – замом командующего по правовым вопросам Северо-Западного округа внутренних войск МВД, после чего вначале возглавил местный филиал правовой академии, а затем с 2001 года – Северо-Западное управление Минюста. В июне 2006-го президент назначил Александра Бастрыкина начальником Главного управления МВД по Центральному федеральному округу. Наконец, в октябре прошлого года он стал замгенпрокурора.
     – Предположение о назначении Александра Бастрыкина начальником Следственного комитета Генпрокуратуры достаточно реально, – полагает бывший генпрокурор Юрий Скуратов. – Он курирует следствие, имеет большой опыт работы и известен своей близостью к Владимиру Путину.
     Однако саму идею создания прокурорского Следственного комитета Юрий Скуратов считает «не до конца продуманной мерой». Бывший генпрокурор выражает обеспокоенность не столько тем, что появится новая структура, сколько ограничением надзора Генпрокуратуры за следствием.
     – Ограничение надзора может привести к дополнительным злоупотреблениям, – говорит Скуратов. – Всякая система без контроля склонна к загниванию и коррупции.
     Как мы уже сообщали («Новая газета» № 30-31), опрошенные нами эксперты из числа бывших прокурорских работников и сотрудников ФСБ выражают мнение, что идея создания единого Следственного комитета принадлежит давнему знакомому Путина питерскому чекисту Виктору Черкесову (глава Госнаркоконтроля). Нынешний генпрокурор Юрий Чайка не имеет принципиальных возражений на этот счет.
     Следственный комитет Генпрокуратуры делает контроль президента над уголовными делами практически безраздельным и дает ему еще один мощный рычаг влияния на бюрократию и бизнес. В структуре жесткого вертикального подчинения сложно предположить какой-либо конфликт интересов, связанный с возбуждением или прекращением уголовных дел. А вероятная перспектива концентрации вообще всего следствия в одних руках делает невозможными такие скандальные казусы последних лет, как громкое дело «Трех китов» или дело о контрабанде китайских товаров в адрес склада ФСБ. То есть уголовное разбирательство становится более управляемым и предсказуемым.

     Комментарии

Алексей МИТРОФАНОВ, заместитель председателя Комитета по конституционному законодательству и госстроительству:
     – Я думаю, что Следственный комитет может возглавить Бастрыкин. Что касается кандидатуры бывшего генпрокурора Устинова, вряд ли его назначат на эту должность. Нашему уходящему президенту ведь не нужен сильный Следственный комитет. Президент, напротив, заинтересован в сохранении уже сложившейся системы сдержек и противовесов, потому что это является гарантией его спокойной жизни после окончания срока президентских полномочий.

Сергей ПОПОВ, член Комитета по конституционному законодательству и госстроительству:
     – Принятый закон составлен так, что прокуратура будет контролировать следствие лишь по делам, которые уже переданы в суд. Но хорошо известно, что зачастую людям отказывают в возбуждении уголовных дел по разным причинам. Раньше можно было написать письмо прокурору, и он имел право отменить решение об отказе в возбуждении уголовного дела, теперь эту норму убрали. Понятно, что в такой ситуации во главе Следственного комитета нужно поставить такого человека, который не будет возбуждать уголовные дела против «своих». Кого именно, будет решать президент. Но я слышал, что бывший генпрокурор Устинов – один из возможных кандидатов на эту должность.

Виктор ПОХМЕЛКИН, член Комитета по конституционному законодательству и госстроительству:
     – Кто бы ни возглавил Следственный комитет, сама идея его создания нацелена на то, чтобы вывести следствие из-под контроля прокуратуры. Но не для того, чтобы сделать его независимым, а для того, чтобы осуществлять прямой диктат со стороны президента, его администрации и органов исполнительной власти. Поэтому комитет должен возглавить человек, абсолютно лояльный к президенту.

     В окончательном третьем чтении утверждено создание Следственного комитета прокуратуры. Соответствующие изменения приняты в Уголовно-процессуальном кодексе и в Законе «О прокуратуре».
     Таким образом, разделяются следственные и надзорные функции прокуратуры. Закон предусматривает создание Следственного комитета не в составе структуры органов прокуратуры, а при ней. Руководителем Следственного комитета будет первый заместитель Генпрокурора РФ. Он назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. Заместители руководителя Следственного комитета назначаются и освобождаются от должности также Президентом России.
     Разделение функций прокуратуры, на взгляд депутатов, позволит более объективно подходить к проведению следственных и надзорных мероприятий. Проводить следствие будет Следственный комитет, а надзирать за этим – Прокуратура.
     В законопроект были внесены поправки, которые исключают возможность для лица, осуществляющего надзор, возбуждать уголовные дела в отношении всех категорий дел. А также влиять на ход предварительного расследования, осуществляемого в форме дознания.
     На пленарном заседании первый заместитель председателя Комитета Госдумы по конституционному законодательству и строительству Александр Москалец отметил, что финансовое и материально-техническое обеспечение Следственного комитета до конца текущего года будет осуществляться за счет системы органов прокуратуры. Передача уголовных дел в производство Следственного комитета будет осуществляться по мере формирования органов Следственного комитета, но не позднее 1 января 2008 года. А сейчас закон поступает на рассмотрение в Совет Федерации.

Совет Федерации поддержал законопроект о реформировании уголовно-правовой системы

     Комитет Совета Федерации (СФ) по правовым и судебным вопросам вчера на своем заседании одобрил законопроект о внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс (УПК) и закон «О прокуратуре РФ», касающихся кардинальной реформы системы прокуратуры и создания при ней отдельной самостоятельной структуры – Следственного комитета (СК) при прокуратуре. В начале мая он был принят Госдумой в последнем чтении и завтра будет рассмотрен на пленарном заседании сената.
     В преддверии этого события профильный комитет обсудил закон и заслушал заинтересованные стороны. При этом впервые публично прозвучала резкая критика законопроекта – замгенпрокурора Сабир Кехлеров буквально возопил к сенаторам, сказав, что предполагаемые изменения могут вызвать глобальные и непредсказуемые последствия для всей российской правовой системы. Но члены комитета посчитали законопроект, наоборот, во всех смыслах полезным и рекомендовали верхней палате его одобрить. В результате шансов избежать реформы у прокуроров уже почти не осталось. Если учесть обстоятельства и поистине фантастическую скорость подготовки законопроекта, то вероятность, что после СФ президент не утвердит его, крайне мала.
     Этот законопроект был внесен в Госдуму в марте группой депутатов, как сообщали СМИ, по инициативе администрации президента. За два месяца он прошел все стадии обсуждения и был принят уже 11 мая. При этом даже среди депутатов документ широко не обсуждался. Обычно парламентарии говорили, что речь идет лишь о небольшой реформе прокуратуры – создании в ее структуре нового подразделения.
     Однако из текста законопроекта следует, что речь в нем идет о куда более глобальных реформах всей правоохранительной системы. Во-первых, предполагаемый СК будет иметь отношение к прокуратуре лишь номинально. Реально это будет самостоятельная служба – достаточно сказать, что ее глава согласно законопроекту хоть и будет иметь статус замгенпрокурора, но назначаться будет по той же схеме, что и сам генпрокурор – по представлению президента. То есть фактически речь идет о создании нового ведомства. Во-вторых, вопросы создания СК в законопроекте занимают далеко не главное место. Основная его часть посвящена лишению собственно прокуратуры большинства нынешних полномочий. Предполагается, что прокурор больше не будет иметь права сам возбуждать уголовные дела и потеряет рычаги воздействия на следователей других правоохранительных структур. То есть речь идет о частичной ликвидации прокурорского надзора и, следовательно, об изменении взаимоотношений между всеми силовыми ведомствами. Вместо прокурора за законностью расследования уголовных дел, как предполагается, в основном будут надзирать представители самих ведомств, которые их ведут, – МВД, ФСБ и др. Они же получат право сами решать вопросы о необходимости возбуждения уголовных дел, или, наоборот, их закрытия без чьего-либо разрешения. Прокуроры смогут влиять на работу следствия в основном лишь при передаче дела в суд.
     В Генпрокуратуре изначально выражали недовольство законопроектом, но очень осторожно, говоря о его «несбалансированности». Пришедший же вчера в сенат замгенпрокурора Сабир Кехлеров, видимо, не удержался и впервые заявил о непродуманности документа и его возможных тяжелых последствиях. «Мы предлагаем сделать эксперимент над людьми, – сказал он. – Это следствие, это касается конституционных прав граждан. Предлагается разрушить работающую единую систему. Представленный вариант законопроекта противоречит Конституции и международным нормам. Органы прокуратуры за последнее время отклонили 1,5 млн обращений, касающихся отказа в возбуждении уголовных дел (другими правоохранительными органами. – Ред.). И если мы лишим прокуратуру функций надзора, не приведет ли это к масштабным нарушениям прав человека?»
     Но члены комитета г-ну Кехлерову не вняли. Они лишь отметили, что законопроект, наоборот, «будет способствовать более эффективному расследованию уголовных дел» и сделает саму прокуратуру «более самостоятельным и независимым органом». Таким образом, новую «революцию» правоохранительная система может пережить уже в сентябре. Согласно законопроекту в силу он вступит через 90 дней после принятия.

как неконституционный

     Вчера Генеральная прокуратура выступила резко против создания следственного комитета – новой силовой структуры, которая формально будет функционировать в составе Генпрокуратуры, но фактически не будет подчиняться главе этого ведомства. Замгенпрокурора Сабир Кехлеров назвал соответствующий закон, который уже принят Госдумой, антиконституционным. Тем не менее комитет Совета федерации по судебно-правовым вопросам рекомендовал верхней палате одобрить закон. Не исключено, что главой нового ведомства станет замгенпрокурора Александр Бастрыкин, однокашник Владимира Путина по Ленинградскому госуниверситету.
     Выступая на заседании комитета Совета федерации, заместитель генпрокурора Сабир Кехлеров заявил, что закон о создании следственного комитета при Генпрокуратуре «противоречит Конституции и международным нормам». По его словам, принятие закона «приведет к масштабным нарушениям прав человека в сфере уголовного преследования». Господин Кехлеров подчеркнул, что «прокуроров лишают не только права на дачу согласия для возбуждения уголовного дела, но и самого права возбуждать уголовные дела, а это нонсенс, который понимает каждый юрист». «Ни в одной стране мира нет такой структуры, которую планируется создать в России»,– отметил он.
     В Генпрокуратуре убеждены, что разделение ведомства на следственный комитет, сотрудники которого будут иметь право возбуждать и расследовать уголовные дела, и собственно прокуратуру, за которой останутся лишь функции надзора за соблюдением законности, противоречит 129-й статье Конституции. В ней говорится, что «прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору». А согласно новому закону следственный комитет будет фактически независим от Генпрокуратуры: прокуроры не будут давать санкции на возбуждение уголовных дел и никак не смогут влиять на работу следователей из следственного комитета. Но главное – руководителя нового комитета, который формально будет иметь статус заместителя генпрокурора, будет предлагать для утверждения Совету федерации не генпрокурор (за ним это право также закреплено Конституцией), а президент РФ.
     «О каком надзоре может идти речь, если согласно этому закону прокурора лишают возможности отменить решение следователя следственного комитета, если он действовал незаконно? – говорит сотрудник Генпрокуратуры, попросивший не называть его имени.– Все, что может теперь прокурор в случае несогласия с действиями следователя, это писать жалобы в надзорном порядке руководителю того или иного следователя и месяцами ждать от него ответа».
     Проект закона о следственном комитете разработало государственно-правовое управление администрации президента РФ, а внесли его на рассмотрение Госдумы депутаты Алексей Волков (бывший начальник УВД Курской области) и Алексей Розуван (экс-начальник Кировского областного УВД). Попытки реформировать прокуратуру предпринимались и при прежнем генпрокуроре Владимире Устинове, но тому удалось сохранить ведомство в прежнем виде. Новый генпрокурор Юрий Чайка занял более осторожную позицию, сказав, что в законопроекте есть «шероховатости», но он станет «первым шагом к созданию единой службы расследований».
     В Генпрокуратуре рассчитывают, что законопроект может быть не поддержан сенаторами. «Наши представители провели консультации с несколькими членами Совета федерации, и они выразили озабоченность»,– сказал Ъ источник в Генпрокуратуре.
     Но в комитете СФ по судебным и правовым вопросам Ъ сообщили, что его члены единогласно рекомендовали верхней палате одобрить закон о создании следственного комитета при Генпрокуратуре РФ. Комитет также предложил коллегам по Совету федерации уже после принятия закона «создать рабочую группу для его доработки, а также внесения изменений в действующую нормативно-правовую базу». Как пояснил Ъ глава комитета Анатолий Лысков, «из закона вытекает, что нужно внести поправки примерно в 50 законодательных актов», подготовкой которых и займется рабочая группа.
     Господин Лысков не исключил, что «могут быть подготовлены и поправки в сам закон», однако его «принципиальные положения», по убеждению сенатора, изменению уже не подлежат. «Ранее прокуроры уже были лишены права давать санкции на арест и обыск,– отметил господин Лысков.– Мы выступаем за то, чтобы прокурор вообще не имел права осуществлять предварительное следствие. Однако он может в суде заявить, что следователь и его начальник нарушили закон». По мнению главы комитета, таким образом будут выстроены «правовые гарантии беспристрастности прокурора». «Прокурор, не связанный решениями следствия, сможет лучше отстаивать презумпцию невиновности. Что же здесь плохого? Такая схема дает больше гарантий защиты прав человека»,– считает сенатор.
     Сейчас, как стало известно Ъ, в администрации президента обсуждаются кандидаты на пост руководителя следственного комитета. Основным из них является замгенпрокурора Александр Бастрыкин, однокашник Владимира Путина по Ленинградскому госуниверситету и староста его группы, ранее работавший в МВД и Минюсте РФ.
     ЮРИЙ Ъ-СЕНАТОРОВ, АЛЛА Ъ-БАРАХОВА, ФЕДОР Ъ-МАКСИМОВ

Детали
     Что такое следственный комитет при Генпрокуратуре Предполагается, что следственный комитет при Генпрокуратуре вертикально будет выстроен как следственный комитет при МВД. У генпрокурорского комитета будут свои управления по федеральным округам, субъектам федерации, районам и городам. Их сотрудники будут возбуждать и расследовать уголовные дела, возбужденные по тяжким и должностным преступлениям. СК при МВД, который изначально собирались объединить с СК при Генпрокуратуре, сохранится в прежнем виде и будет вести дела экономической направленности. Глава СК при Генпрокуратуре будет в ранге первого заместителя генпрокурора, но в то же время не будет находиться в его прямом подчинении. Во всяком случае, за ним закрепляется право независимости от генпрокурора при принятии решений, связанных с расследованием тех или иных уголовных дел. В случае несогласия со своим заместителем генпрокурор может обратиться в суд, а нижестоящие прокуроры должны обращаться с жалобами к руководителям управлений СК при Генпрокуратуре на местах. За самой же прокуратурой остается только надзор и утверждение обвинительных заключений перед передачей уголовных дел в суды.

Генпрокуратура не хочет отдавать следствие из-под своего контроля

     Завтра Совет Федерации рассмотрит закон о создании Следственного комитета Генпрокуратуры, который разделяет следственные и надзорные функции. Законопроект вызвал массу споров, но, несмотря на это, был принят Госдумой, рекомендован профильным комитетом СФ и поддержан представителем президента. Вчера, выступая в СФ, представитель Генпрокуратуры заявил, что закон противоречит Конституции, поскольку речь идет о создании самостоятельной и независимой от прокуратуры структуры.
     Комитет СФ по судебным и правовым вопросам вчера рекомендовал верхней палате одобрить закон о создании Следственного комитета Генпрокуратуры РФ. «Комитет будет просить СФ образовать рабочую группу и исправить все недочеты, которые мы выявили», – сказал «НИ» председатель комитета Анатолий Лысков. Между тем предлагаемый закон не так однозначен. Зампредседателя комитета Госдумы по безопасности Виктор Илюхин критиковал документ с самого начала. По его мнению, тот вариант создания следственного комитета, который предлагается, разрушит прокурорский надзор, а также саму прокуратуру. Представители КПРФ даже пригрозили обратиться в Конституционный суд, если будет принят такой вариант закона и он вступит в силу. О том, что закон противоречит Конституции, заявил и замгенпрокурора РФ Сабир Кехлеров, выступавший вчера на заседании Комитета СФ. Он подчеркнул, что в окончательную редакцию документа, концепция которого ранее была одобрена прокуратурой, был вписан принцип разделения надзора и следствия, что, по его словам, противоречит действующему законодательству. С ним не согласился полномочный представитель президента в СФ Александр Котенков. «Нынешняя практика, когда прокурор возбуждает дело, ведет по нему следствие, причем ведет следствие уже с обвинительным заключением – это разве не коррупция? Так же и когда жалобы на следствие опять же направляются прокурору», – заявил вчера г-н Котенков. По его словам, 80% расследуемых прокуратурой дел касаются экономической сферы, и, как полагает полпред, «это уже о чем-то говорит».
     Председатель комитета СФ по правовым и судебным вопросам Анатолий Лысков также не считает, что документ нарушает Основной закон страны. «В Конституции записано: полномочия, порядок организации деятельности органов прокуратуры определяются федеральным законом, – пояснил он «НИ». – Поэтому, какими полномочиями законодатель наделит прокурора вместе с подчиненными, так, собственно, и будет. Ведь в советский период прокурор осуществлял всеобъемлющий надзор за всем и вся, за исключением правительства и президиума Верховного совета СССР. В нынешней ситуации, конечно же, эта важнейшая государственная функция должна быть приспособлена к новым политическим и экономическим условиям».
     Бывший генпрокурор Юрий Скуратов говорит о том, что это первый по-настоящему серьезный удар по прокуратуре и ее позициям. «В известном смысле это ослабит позиции Генпрокуратуры, – сказал он «НИ». – Фактически полностью упраздняется надзор за следствием: и за милицейским следствием, и по линии ФСБ, наркоконтроля и так далее. Это чисто жульнический прием, что обернется тяжелейшими последствиями для нашего государства и правоохранительных органов. Любая система, лишенная внешнего контроля, обречена на загнивание и полное разложение». Заместитель директора Центра политических технологий Алексей Макаркин убежден, что происходящее связано с конкуренцией различных силовых групп во власти, то есть одни заинтересованы в усилении Генпрокуратуры, другие, наоборот, в ослаблении. «Чем ближе 2008 год, тем больше будет расти аппаратная конкуренция, – сказал он «НИ». – Отсюда такой эмоциональный накал и сегодняшнее заявление замгенпрокурора, что это чуть ли не противоречит Конституции. Потому, что это может быть использовано в аппаратной борьбе, так как следственные комитеты – очень серьезный ресурс, в котором консолидируется следствие. По сути, эта структура становится полунезависимой. Если сейчас следствие находится в ведении одного из обычных заместителей генпрокурора, то есть по сути генпрокурор может контролировать, то теперь это будет самостоятельная и достаточно серьезная структура».

Совет федерации откликнулся на пожелание президента

     Вчера Совет федерации (СФ) одобрил конституционный закон о создании при Генпрокуратуре РФ следственного комитета. Отклонить закон, лишающий прокуроров права на следствие и выводящий новую структуру из подчинения генпрокурора, накануне сенаторам предлагали представители Генпрокуратуры, однако верхняя палата предпочла прислушаться к заявлению полпреда президента в СФ Александра Котенкова, который объявил, что закон был инициирован самим Владимиром Путиным.
     Поправки к закону «О прокуратуре РФ» и Уголовно-процессуальному кодексу, предусматривающие создание при Генпрокуратуре следственного комитета, в Госдуму внесли бывшие милицейские работники Алексей Волков и Александр Гуров (оба – «Единая Россия»). 11 мая Госдума одобрила законопроект, несмотря на критические замечания со стороны Генпрокуратуры о том, что закон противоречит Конституции и международным нормам. Как сообщал Ъ, в минувшую среду заместитель генпрокурора Сабир Кехлеров уже призвал верхнюю палату отклонить закон как неконституционный, однако комитеты СФ по судебно-правовым вопросам и по обороне и безопасности дали на него положительные заключения.
     О важности предстоящего обсуждения в СФ с утра оповещал громкоговоритель, который приглашал сенаторов занять места в зале, чтобы принять участие в голосовании по конституционному закону. Интриги предстоящему обсуждению добавило то, что накануне представители Генпрокуратуры неофициально заявляли о принципиальном несогласии многих сенаторов с документом. Правда, вчера прокурорские работники на заседании замечены не были, а участниками дискуссии выступали только члены СФ.
     Владимира Германенко (Алтайский край) интересовало, планируется ли после появления нового ведомства при Генпрокуратуре объединить его с уже существующими следственными комитетами при МВД, ФСБ и Госнаркоконтроле. Докладчик, глава комитета СФ по судебно-правовым вопросам Анатолий Лысков, сообщил, что на данный момент ведомственная вертикаль отлажена только в МВД.
     – Когда создадутся четыре самостоятельные вертикали, можно внести поправку и на вершине сомкнуть все это вместе. Если на это будет политическая воля,– заявил господин Лысков (напомним, в 2001 году занимавшийся судебной реформой заместитель главы кремлевской администрации Дмитрий Козак предлагал именно такой вариант создания следственного комитета).
     Ставропольский сенатор Анатолий Коробейников, который выяснил, что прокурорам на местах категорически не нравится предстоящая реформа, был озабочен молчанием Генпрокуратуры:
     – Можно представить себе, что у нас будет твориться по отношению к бизнесу, если следователи останутся бесконтрольными. Нам нужна сильная, независимая прокуратура. А орган, которого боятся все, сам не обладает достаточной смелостью. Что это за осторожность, граничащая с профессиональным разоружением?
     А когда ответа не последовало, на защиту Конституции встала тувинский сенатор Людмила Нарусова:
     – Статья 83 Конституции содержит перечень лиц, которых вносит президент,– судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, а также кандидатуру генпрокурора. Все. Значит ли это, что мы должны будем вносить изменения в Конституцию?
     Леонид Рокецкий (Таймырский автономный округ) решил защитить закон неожиданным образом.
     – Мне кажется, что каждый гражданин обходил бы далеко стороной и прокуратуру, и следственный комитет. У нас прокуратура – карательный орган, простого человека защитить некому. Если в Генпрокуратуре будут друг за другом присматривать, может, это приведет к тому, что прокуроры перестанут ходить с мечом за следователями,– заявил он, посчитав необходимым высказаться и по поводу создания единого следственного комитета.– Давайте тогда уж НКВД создадим!
     После этого выступления не выдержал полпред президента в СФ Александр Котенков. Объявив сенаторам, что инициатором обсуждаемого закона выступил сам Владимир Путин и поддерживал его на всех этапах, полпред принялся за ликбез. Госпоже Нарусовой лично и ее коллегам он напомнил, что статья 83 Конституции не является исчерпывающей и не ограничивает президента в осуществлении других полномочий.
     – Есть очень много прецедентов, вами же созданных, когда президент представляет или назначает и иных должностных лиц, не поименованных в Конституции,– уколол полпред сенаторов и посоветовал им повнимательнее читать законы.
     Спорить с представителем президента сенаторы не рискнули и одобрили закон 127 голосами. Число противников закона оказалось в итоге минимальным – против проголосовали только двое членов СФ при шести воздержавшихся.
     АЛЛА Ъ-БАРАХОВА

     правила игры
Что изменится в прокуратуре
     Согласно действующему закону «О прокуратуре РФ», прокуратура надзирает за соблюдением Конституции, прав человека и гражданина, исполнением законов всех уровней, координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и осуществляет уголовное преследование. В рамках надзора прокуроры опротестовывают незаконные судебные акты; выносят представления на неправомерные законы, акты юридических лиц, сделки и оспаривают их в суде; возбуждают административное производство. В рамках следствия сотрудники прокуратуры возбуждают и расследуют тяжкие и особо тяжкие уголовные дела, выдают санкции на задержание, ходатайствуют перед судом об избрании, отмене или изменении меры пресечения, продлевают срок следствия, приостанавливают и прекращают дела, выступают гособвинителями в суде. За следствие в прокуратуре отвечает главное следственное управление и следственные управления или отделы в регионах.
     Согласно новым поправкам в Уголовно-процессуальный кодекс и закон «О прокуратуре», следствие передается в новый обособленный орган при прокуратуре – Следственный комитет. Его планируется создать на базе следственных органов прокуратур всех уровней и видов, в том числе военной. По замыслу авторов законопроекта Следственный комитет возглавит председатель в ранге первого замгенпрокурора, но не подчиняющийся генпрокурору. Он должен назначаться Советом федерации по представлению президента, его заместители – президентом по представлению главы Следственного комитета. От генпрокурора председателю Следственного комитета передаются полномочия по возбуждению уголовных дел против лиц, обладающих иммунитетом (генпрокурор, депутаты Госдумы, сенаторы, судьи, бывшие президенты, кандидаты в президенты, члены Центризбиркома, председатель Счетной палаты).
     Следователи новой структуры будут подчинены не прокурорам, как сейчас, а исключительно своим руководителям. Следователям также предлагается запретить выступать гособвинителями в судах и оставить это право исключительно за прокурорами. В ведении прокуроров сохраняется весь надзор и координация деятельности спецслужб по борьбе с преступностью.
     Поправки также смягчают требования к кандидатам на должности прокуроров районов, городов и субъектов федерации – они более не обязаны иметь опыт работы в органах прокуратуры.
     АЛЕКСАНДР Ъ-КУКОЛЕВСКИЙ

     правила игры
Что международное законодательство говорит о прокурорском следствии
     Представители Генпрокуратуры, выступая против создания Следственного комитета, говорят, что это противоречит международным документам. К таковым относятся в первую очередь «Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование», принятые в 1990 году VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, а также рекомендация Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 6 октября 2000 года.
     В «Руководящих принципах» конгресса ООН указано, что лица, осуществляющие судебное преследование, «играют активную роль в уголовном разбирательстве, включая возбуждение дела, и, когда это разрешается законом или соответствует местной практике, в расследовании преступления» (пункт 11). Большая же часть этого документа описывают общие требования к лицам, занимающимся судебным преследованием, которые являются «важнейшими представителями системы отправления уголовного правосудия» и должны иметь «высокие моральные качества и способности», «соответствующую подготовку и квалификацию», а также «всегда сохранять честь и достоинство своей профессии».
     Рекомендация Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры» более детально описывают принципы деятельности, функции и полномочия прокурорских органов. Относительно следственных функций в этом документе указано, что прокуроры «решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования». В то же время в рекомендации отмечено, что европейская система уголовного преследования «является двойственной» и основана на двух концепциях: французской (при которой должностные лица прокуратуры «фактически обладают монополией на уголовное преследование в рамках инквизиционной системы») и англосаксонской (при которой уголовное преследование «инициируется либо потерпевшим, либо полицией в рамках состязательной системы»).
     Также оговаривается, что рекомендация не является юридически обязательной и «только само государство может осуществлять принцип, о котором идет речь».

     Закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» вызвал на пленарном заседании горячие споры. Несмотря на чрезвычайно подробный, с историческими реминисценциями, доклад главы Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам Анатолия Лыскова, вопросов у коллег было много.
     Докладчик попенял нынешней Конституции, в которой прокуратуре посвящена только одна статья, которая отнесла прокуратуру к судебной власти, тогда как в Конституции СССР этому ведомству посвящались многие главы.
     Изменения должны коснуться отдельных полномочий прокурора в ходе следствия. В частности, прокуроры лишаются права на возбуждение уголовного дела, отмену незаконных постановлений о прекращении уголовных дел и дачу обязательных для исполнения письменных указаний следователю по уголовному делу. Но в то же время у прокурора сохраняются возможность осуществления контроля за ходом следствия, а также возможность оказывать влияние на ход расследования.
     Представителя от Вологодской области Валерия Федорова в связи с принятием закона о прокуратуре интересовал вопрос, как нововведение скажется на интересах простых граждан?
     Анатолий Лысков заверил, что люди по-прежнему будут знать, что существует аппарат, который расследует преступления и защищает их интересы. На деле следствие избавляется от излишней волокиты. Он напомнил, что в свое время, когда создавались следственные комитеты при МВД, звучали устрашающие предостережения: работа Министерства внутренних дел будет парализована. Но сегодня успешно работают и следственные комитеты, и МВД. Поэтому, по мнению сенатора, беспокоиться нечего.
     Проблемы с работой следствия, по мнению Анатолия Лыскова, в том, что практически полностью утрачены навыки раскрытия преступлений по «горячим следам». Чтобы получить разрешение на возбуждение уголовного дела, в разных ситуациях уходит от четырех часов до нескольких суток. Разумеется, в такой ситуации все следы преступления предстают вниманию сыщиков заметно подостывшими.
     При этом у прокурора остается достаточно полномочий для того, чтобы осуществлять прокурорский надзор в полном объеме. Разъясняя представителю Ингушетии Василию Лихачеву о возможностях надзора, он заметил, что санкцию на арест и наблюдение за законностью у прокуратуры никто не отнимает. Более того, прокурор приобретает определенные преимущества – он не занимается расследованием, но у него сохраняются механизмы влияния на его ход.
     Разумеется, создание Следственного комитета при прокуратуре вызывает и определенные трудности. Как во время любой реформы, необходимо предпринять определенные шаги к тому, чтобы не возникла неразбериха на первых порах. Так, на вопрос, который волновал Владимира Германенко, о том, как будут обстоять дела со следствием в ФСБ, МВД, наркоконтроле, кто будет осуществлять контроль и распределение, Анатолий Лысков заметил, что через 90 дней всем вышеперечисленным организациям придется выстроить вертикаль. При этом Президенту России придется представлять на утверждение сенаторов главу Следственного комитета.
     Создание единого Следственного комитета в настоящее время, по мнению Анатолия Лыскова, нецелесообразно. Так, в Казахстане подобный комитет не успел наладить взаимодействие с другими службами и потерпел фиаско. А работа нескольких комитетов даст возможность в будущем перейти к единой системе, сведя их воедино.

Дума отказалась от права выбирать аудиторов Счетной палаты в пользу президента

     Государственная Дума приняла в первом чтении закон, позволяющий президенту самому выбирать аудиторов Счетной палаты. Наступление исполнительной власти на «вольность» палаты продолжается уже почти три года. Все это время Госдума и Совет Федерации утрачивали влияние на главный контрольно-ревизионный орган, а глава государства эти возможности приобретал.
     Изменения в порядок формирования Счетной палаты Госдума вносила еще в 2004 году. Тогда законопроект, представленный единороссами, показался настолько актуальным, что думский Комитет по бюджету порекомендовал нижней палате принять его сразу в трех чтениях.
     Если ранее главу Счетной палаты утверждала сроком на шесть лет Госдума, а его заместителя – Совет Федерации, то закон 2004 года передал эти полномочия президенту.
     Закон шел негладко: после быстрого утверждения Госдумой Совет Федерации в июле 2004 года отклонил документ. По мнению сенаторов Вячеслава Новикова и Владимира Плотникова, Счетная палата, руководство которой назначается и отстраняется по представлению президента, не может считаться полностью самостоятельным органом. Да и Конституция, напоминал Плотников, определяет, что Счетная палата формируется Федеральным собранием, а президент в этой связи не упоминается вовсе.
     После того как документ был отклонен, началась работа согласительной комиссии под руководством депутата Думы Николая Гончара. В результате была «выведена» новая версия: кандидатуры руководителей Счетной палаты позволили депутатским объединениям и комитетам Госдумы, комитетам и комиссиям Совета Федерации, а также группам численностью не менее пятой части общего числа депутатов Госдумы либо членов Совета Федерации. Такой вариант в целом на выбор «президентского» кандидата, который глава государства представлял парламенту, не влиял. Сохранялась и номинальная роль Федерального собрания в процессе формирования Счетной палаты. Закон был принят и вступил в силу третьего декабря 2004 года.
     Глава Счетной палаты Сергей Степашин тогда назвал закон «абсолютно правильным решением», которое предоставляет президенту «возможность принимать участие в формировании контрольного органа», но не лишает этот орган самостоятельности.
     Осенью 2006 года в парламент был внесен новый законопроект. Его авторами стали группа депутатов-единороссов (включая ранее беспартийного Николая Гончара) и двое сенаторов – Сергей Иванов и Вадим Артюхов. Предложение заключалось в том, что кандидатуры аудиторов представлял бы на утверждение сам председатель Счетной палаты, а утверждал парламент. По мнению авторов законопроекта, предложение «не вступает в логическое противоречие с нормами принятого в декабре 2004 года закона, предусматривающего возможность назначения на должность председателя Счетной палаты и заместителя председателя Счетной палаты исключительно по предложению президента Российской Федерации, а скорее развивает их». Этот закон погребен в недрах Госдумы. Ни сенаторы, ни депутат Гончар не захотели обсуждать его с корреспондентом «Новой».
     В феврале 2007 года депутатам предложили на рассмотрение еще один проект – президентский. Он сводит на нет предыдущую инициативу и имеет все шансы быть принятым в рекордно короткие сроки: депутаты одобрили его в первом чтении 14 марта. Его смысл в том, чтобы не только руководство, но и всех аудиторов Счетной палаты Госдума и Совфед утверждали только по представлению президента. Как гласит пояснительная записка профильного думского Комитета по бюджету, цель законопроекта – это «исключение возможности нежелательного постороннего влияния на отбор кандидатов на должности аудиторов Счетной палаты» («нежелательными» и «посторонними» оказываются сами депутаты и сенаторы), а прямое вмешательство президента в формирование главного контрольно-ревизионного органа именуется «дополнительной гарантией» того, что в Счетной палате будут работать аудиторы, «обладающие высокими профессиональными и личностными качествами».

У Госдумы отбирается право воздействовать на работу Счётной палаты

Счетная палата может перейти под контроль исполнительной власти

     Сегодня Госдума примет во втором чтении поправки в закон «О Счетной палате», позволяющие президенту фактически назначать аудиторов. Сейчас половину аудиторов Счетной палаты самостоятельно определяет Госдума, половину – Совет Федерации. Если поправки будут приняты, орган, контролирующий исполнительную власть, ей же начнет и подчиняться.
     Поправки в закон «О Счетной палате» внес в Госдуму президент России в конце февраля, а уже 14 марта депутаты приняли их в первом чтении. Второе чтение намечено на сегодня. Поправки меняют порядок назначения аудиторов Счетной палаты. По действующему законодательству из 12 аудиторов по шесть самостоятельно назначают депутаты и сенаторы. Согласно поправкам, верхняя и нижняя палата парламента будут теперь не самостоятельно выбирать аудиторов, а лишь утверждать предложенные президентом кандидатуры. В пояснительной записке к законопроекту говорится, что это сделано для «исключения возможности нежелательного постороннего влияния на отбор кандидатов на должности аудиторов». То есть порядок назначения аудиторов Счетной палаты будет напоминать назначение губернаторов с той лишь разницей, что в случае отказа утвердить предложенные президентом кандидатуры Госдуме и Совету Федерации не грозит роспуск. Президент лишь должен будет в течение двух недель заново внести кандидатуры аудиторов, причем закон оговаривает, что эти кандидатуры могут быть теми же самыми.
     Противники законопроекта называют его противоречащим Конституции, в которой оговорен порядок формирования Счетной палаты. Как рассказала «НИ» член комитета по бюджету и налогам Госдумы Любовь Швец, Счетная палата должна создаваться Госдумой и Советом Федерации как контрольный орган за исполнением бюджета, и «президент тут ни при чем». Если же Счетная палата будет подчинена президенту, то она будет «проверять не тех, кого надо проверять, а тех, на кого укажет президент и его окружение». В результате «контрольные структуры превратятся в такую же формальность, как превратились законодательные». Г-жа Швец говорит, что в случае принятия закон будет обжалован в Конституционном суде, однако на успех она не надеется: «Сегодняшний Конституционный суд даже не будет рассматривать эту жалобу по существу».
     По мнению экспертов, принятие законопроекта связано с приближающимися выборами, чтобы исключить возможность контроля будущей Госдумы за средствами госкомпаний, прежде всего в нефтегазовой отрасли. Как рассказал «НИ» политолог Дмитрий Орешкин, Счетная палата создавалась как орган, с помощью которого законодательная власть контролирует финансовые действия исполнительной власти. Если же Счетную палату будет, по сути дела, формировать президент, то у исполнительной власти «развязываются руки».
     Примечательно, что Счетная палата ставится под контроль исполнительной власти без внесения поправок в Конституцию, где сказано, что председателя и половину аудиторов Счетной палаты назначает Госдума, а другую половину и заместителя председателя – Совет Федерации. В 2004 году уже была принята одна поправка в закон «О Счетной палате» – о том, что председатель Счетной палаты и его заместитель назначаются по представлению президента. Именно так в 2005 году были переназначены действующий председатель Счетной палаты Сергей Степашин и его заместитель Александр Семиколенных. Теперь такая процедура коснется всех аудиторов. Тем более что сейчас в Счетной палате одно место вакантно – это аудитор, отвечающий за национальную оборону и безопасность.

КОГО НАЗНАЧАЕТ ПРЕЗИДЕНТ РФ
     Согласно российскому законодательству, президент вносит на утверждение парламента кандидатуры всех высших чиновников страны. Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации могут лишь утверждать или отклонять предложенные президентом кандидатуры. Госдума по представлению президента назначает премьер-министра, главу Центробанка и председателя Счетной палаты. Совет Федерации, в свою очередь, утверждает вносимые президентом кандидатуры судей Верховного, Конституционного и Высшего арбитражного судов, а также генпрокурора. В 2004 году президент получил право вносить в региональные парламенты кандидатуры глав регионов, а в случае двукратного отказа региональные парламенты подлежат роспуску.

ЧТО ТАКОЕ СЧЕТНАЯ ПАЛАТА
     Счетная палата была создана для контроля за целесообразностью и эффективностью расходования бюджетных средств. Объектами проверки Счетной палаты могут быть все органы государственной власти, внебюджетные фонды, а также предприятия и банки независимо от форм собственности, если они получают средства из федерального бюджета, используют федеральную собственность либо имеют предоставленные федеральным законодательством льготы. За отказ предоставить Счетной палате запрашиваемые сведения, согласно Уголовному кодексу, грозит до трех лет тюрьмы. Руководство и аудиторы Счетной палаты назначаются на шесть лет и пользуются неприкосновенностью. В аппарате Счетной палаты в настоящее время работают более тысячи человек. На содержание Счетной палаты в минувшем году было потрачено 1 млрд. 230 млн. рублей, возвращено же государству по результатам проверок было, по официальным данным, в 50 раз больше средств.

     Счетная палата станет целиком подведомственна президенту. Дума во втором чтении приняла закон, дающий главе государства право выбирать аудиторов СП. Вряд ли это позволит Счетной палате стать более авторитетным органом, считают эксперты. Зато парламентариев отстранят от торга по поводу кандидатур аудиторов.
     Госдума сделала еще один шаг на пути сложения своих полномочий – в среду во втором чтении парламентарии одобрили закон, отнимающий у них право самим выбирать аудиторов Счетной палаты. Законопроект, внесенный президентом России, предусматривает, что за парламентом – Думой и Советом федерации – сохраняется право лишь утверждать кандидатуры, предложенные президентом. По действующему законодательству, половину аудиторов выбирает верхняя палата парламента, половину – нижняя. Принятие закона окончательно превратит Счетную палату из органа парламентского контроля в орган, подотчетный президенту – ранее парламент уже передал ему право назначать председателя и зампреда СП.
     Как сообщил «Газете.Ru» источник в администрации президента, подбором кандидатур аудиторов будут заниматься ее управление по внутренней политике совместно с управлением кадров.
     Счетная палата контролирует все потоки государственных денег: от их сбора (в полномочия палаты входит надзор за работой налоговых органов), до того, как эти средства впоследствии распределяются. Аудиторы курируют исполнение бюджета и межбюджетные отношения, работу Пенсионного фонда, фондов обязательного медицинского и социального страхования, а также естественные монополии и другие предприятия с госучастием. СП занимается надзором в банковской сфере – и в рамках этого направления может проверить даже Центробанк.
     Но хотя широта полномочий, а также статус органа парламентского контроля говорят о том, что СП должна быть органом влиятельным, ее сила не видна.
     С начала 2000-х годов Счетной палате не удалось раскрутить ни одного громкого дела; даже в тех случаях, когда афишировались громкие разоблачения, ничем серьезным это не заканчивалось.
     Так произошло с подведением итогов приватизации, которые СП провела в 2004 году. Ущерб от недобросовестных участников приватизации палата оценила в 45 миллиардов рублей и поначалу обещала испортить жизнь компаниям, получившим госсобственность по сильно заниженным ценам и нарушившим инвестиционные обязательства: в СП предполагали заставить компенсировать государству ущерб. Но в результате ничего не произошло: главный вывод, к которому пришли составители конечного варианта доклада – что правительство должно «установить максимально допустимый размер участия иностранных инвесторов в уставных капиталах предприятий базовых отраслей экономики». Пересмотра итогов приватизации, которым всех пугали, не было.
     В то же время коррупционные скандалы не обходят Счетную палату стороной.
     Летом прошлого года ряд сотрудников СП оказались втянуты в скандал с участием теперь уже бывшего сенатора от Калмыкии Левона Чахмахчяна, связанный с вымогательством взятки у компании «Трансаэро». Глава СП Сергей Степашин тогда признал, что в его ведомстве «тоже нашлись свои негодяи». Один из аудиторов – Владимир Пансков после этого случая подал в отставку.
     Подготовив законопроект, наделяющий его полномочиями назначать аудиторов, президент дал понять, что существующая ситуация со Счетной палатой его категорически не устраивает и исправить ее может только личное вмешательство гаранта. «Данная мера послужит дополнительной гарантией того, что в состав Счетной палаты войдут аудиторы, обладающие высокими профессиональными и личностными качествами», – говорится в пояснительной записке к законопроекту.
     Впрочем, по мнению экспертов, передача полномочий по назначению аудиторов главе государства ничего принципиально в жизни СП не изменит: ни роль, ни статус ее от этого не повысятся.
     «Кандидатуры аудиторов согласуются с администрацией президента и сейчас, – говорит политолог, глава Центра политических исследований Алексей Макаркин. – Теперь это влияние будет формализовано». Ощутимо действие нового закона на себе почувствуют лишь депутаты. «Сейчас при назначении аудиторов учитывается мнение фракций; после принятия закона оно будет учитываться в куда меньшей степени», – предположил Макаркин.
     Главное же в принятом законе, по словам эксперта, – создать для исполнительной власти задел на будущее. «Пока власть сильна. Но всякое может быть в будущем». «Хочется заранее подстелить соломки, и пока парламент со всем согласен, Кремль завоевывает позиции», – поделился своими соображениями Макаркин.

     По представлению Президента теперь будет назначаться не только председатель Счетной палаты и его заместитель, но и аудиторы Счетной палаты.
     Депутаты приняли во втором чтении поправки в закон «О Счетной палате РФ». Законопроектом предлагается установить, что кандидатуры аудиторов Счетной палаты вносятся в палаты Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации.
     Законопроект противодействует коррупционности при назначении аудиторов. Он направлен на исключение возможности нежелательного постороннего влияния на отбор кандидатов на должности аудиторов Счетной палаты.
     Данная мера послужит дополнительной гарантией того, что в состав Счетной палаты войдут аудиторы, обладающие высокими профессиональными и личностными качествами, уверены авторы законопроекта.
     По представлению Президента Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на 6 лет. Предусматривается также, что в случае отклонения предложенной на должность аудитора Счетной палаты кандидатуры Президент вправе в течении двух недель представить на рассмотрение Совета Федерации, Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. Принятие федерального закона не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

     Депутаты уже в третьем, окончательном чтении предоставили Президенту РФ право предлагать палатам парламента кандидатуры аудиторов Счетной палаты.
     Сейчас законодательство позволяет Президенту РФ вносить в парламент только кандидатуры руководителей контрольного ведомства: председателя Счетной палаты назначает Госдума, его заместителя – Совет Федерации. Аудиторов же, которые курируют в Счетной палате разные направления ее деятельности, парламентарии подбирают без консультаций с другими органами власти.
     Теперь ситуация изменится – Президент выберет наиболее достойные кандидатуры на посты аудиторов. В случае, если предложенная главой государства кандидатура отклоняется, законопроект предусматривает, что в течение двух недель Президент может внести новую – ранее отклоненную или другую. Решение о назначении аудиторов принимается простым большинством голосов депутатов или сенаторов. В Счетной палате – 12 аудиторов. Половину из них утверждает Госдума, половину – Совет Федерации. Срок полномочий аудитора – шесть лет.

Сенаторы не намерены расставаться с механизмом назначения аудиторов Счетной палаты

     Совет Федерации предложил поправить свежепринятый законопроект о новом механизме назначения аудиторов Счетной палаты. Соответствующий документ поступил в Думу в понедельник. Напомним: совсем недавно обе палаты парламента предоставили президенту исключительное право предлагать депутатам и сенаторам на утверждение кандидатуры всех 12 аудиторов (раньше эта процедура соблюдалась лишь в отношении председателя СП и его зама). Теперь же верхняя палата считает, что парламентарии все-таки должны участвовать в выдвижении кандидатов в аудиторы хотя бы частично. На Охотном Ряду инициативу Большой Дмитровки встретили не слишком радушно.
     Инициатива сенаторов заключается в следующем: имена шести аудиторов, утверждение которых входит в компетенцию верхней палаты, главе государства предлагаются комиссиями Совфеда – или не менее чем одной пятой его членов. А правом на выдвижение думской «шестерки», кроме комитетов ГД и групп депутатов в количестве не меньше 90 человек, смогут обладать еще и партийные фракции. Те же полномочия, указывают авторы законопроекта в пояснительной записке, сейчас есть у депутатов в отношении председателя СП, а у сенаторов – его заместителя.
     По данным «НГ», новый проект Совфеда – попытка компенсации за его согласие утвердить принятый Думой закон об исключительных полномочиях президента по кадровым назначениям в СП. Один из сенаторов отметил в беседе с корреспондентом: «Ведь отклонить закон, внесенный лично Владимиром Путиным, мы не могли». Собеседник «НГ», имеющий связи в правительстве, администрации президента и в Счетной палате, предположил: скорее всего новый документ в Думе вряд ли будет поддержан.
     Все ждали распоряжения Владимира Путина о порядке предоставления ему кандидатур для предварительного отбора, где будет указано, что главным отборщиком станет Сергей Степашин. Однако президентского документа на этот счет так и не последовало. Причем, отметил источник «НГ», Степашин этим вовсе не огорчен: он уверен в силе своего влияния на главу государства в этом вопросе. Заметим: автором законопроекта формально считается сенатор Константин Сурков, бывший представитель Счетной палаты на Большой Дмитровке. Но, по данным «НГ», на самом деле все бумаги разработаны аппаратом СП. Таким образом, получается, что Степашин работает на два фронта, полагая, что лучше всего будет представлять президенту своих людей со всех сторон. Правда, источник «НГ» не исключил, что Степашин может в ожиданиях и обмануться: кандидатуры аудиторов представит Путину какой-нибудь другой человек, имеющий на президента, может быть, еще большее влияние, чем он. По мнению сенатора, рассказавшего «НГ» эту историю, в последнем случае Степашин руководить своими аудиторами уже не сможет. В Думе уверены: проект имеет исключительно предвыборный характер. Здесь ни для кого не секрет, что вносимые Совфедом проекты санкционированы Сергеем Мироновым. Например, замруководителя фракции «Единая Россия» Валерий Рязанский назвал инициативу СФ «популизмом». Согласны с единороссами и коммунисты.

Парламентарии смогут предлагать аудиторов Счетной палаты, но – через президента

     Вчера члены Совета Федерации предложили вновь изменить порядок назначения аудиторов Счетной палаты. Сенаторы предлагают разрешить членам верхней и нижней палат представлять президенту кандидатуры аудиторов, чтобы потом глава государства вносил эти кандидатуры для утверждения обратно в Федеральное собрание. Таким образом, Кремль получит контроль над действиями Счетной палаты, одновременно создав видимость активного участия парламентариев в процессе ее формирования.
     В конце марта Госдума и Совет Федерации одобрили поправки в закон «О Счетной палате РФ», согласно которым прерогатива назначения аудиторов Счетной палаты фактически перешла к президенту. Как уже рассказывали «НИ», поправки в закон внес в Госдуму президент России в конце февраля. До этого кандидатов на должность аудиторов предлагали депутаты и сенаторы: по шесть аудиторов от обеих палат. Напомним, что Счетная палата это конституционный орган, изначально задуманный как инструмент контроля парламента за деятельностью исполнительной власти. Теперь же кандидатуры начнет вносить президент, а члены Федерального собрания будут лишь утверждать предложенные президентом кандидатуры. В случае если внесенные главой государства кандидатуры не удовлетворят парламентариев, президент в течение двух недель должен будет заново внести кандидатуры аудиторов.
     Вчера члены Совета Федерации предложили вновь законодательно изменить порядок назначения аудиторов. Согласно законопроекту, внесенному сенаторами в Госдуму, комитетам и комиссиям Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа сенаторов должно быть предоставлено право предлагать кандидатуры аудиторов президенту. На аналогичных условиях свои кандидатуры аудиторов смогут предоставить и депутаты Госдумы.
     В результате, если поправки будут одобрены, получится, что парламентарии будут утверждать кандидатуры, ими же предложенные президенту, но внесенные обратно главой государства. Президент Института стратегических оценок и анализа Александр Коновалов считает, что этим предложением «Совет Федерации напомнил о себе как о самостоятельном игроке». «Или, если все это замышлялось в форме заговора, то президент хочет показать, что он не концентрирует всю власть в своих руках»,– сказал «НИ» г-н Коновалов. По словам эксперта, процедура назначения аудиторов была изменена для того, чтобы «уйти от ситуации 90-х годов, когда в Счетную палату попадали амбициозные выдвиженцы от различных фракций и не были подконтрольны Кремлю».
     Аналогичная бюрократическая процедура назначения используется и при выборе глав регионов, когда парламентское большинство регионального Законодательного собрания предлагает президенту кандидатуры на губернаторский пост, а после глава России вносит кандидатуру для утверждения обратно в парламент. Заместитель директора Центра политических технологий Алексей Макаркин считает, что подобная многоуровневая система назначения – «современное правотворчество, которое преследует конкретные задачи». «Одна – сохранение контроля Кремля над комплектованием губернаторского корпуса и Счетной палаты,– пояснил «НИ» политолог.– Вторая задача – при сохранении этого контроля все-таки дать возможность поучаствовать в процессе политическим партиям или сенаторам. Но Кремль все равно имеет право решающего в этом процессе». Кроме того, эксперт уверен, что таким образом Кремль не будет нести ответственность за все назначения, а «частично разделит эту ответственность с парламентариями».