1.1. Обоснование необходимости реформы

1.1.1. Социально-экономическое положение Сахалинской области

      Сахалинская область - единственный субъект Российской Федерации, полностью расположенный на островах. Общая площадь области - 87,1 тыс. кв. км. В состав территории Сахалинской области входят территории острова Сахалин с прилегающими к нему островами, Курильских островов с островами Малой Курильской грады.

Характеристика структуры и состава населения

      В последние годы в Сахалинской области, как и во всех дальневосточных регионах России, сокращается численность населения, изменяется его структура и качественный состав (табл. 1).

Таблица 1

Численность населения Сахалинской области

Показатель	2001 год	2002 год	2003 год	2004 год	2005 год
Численность постоянного населения - всего (тыс. чел.)	588,0	581,5	541,5	535,2	526,8
в том числе:
городское население (тыс. чел.)	510,1	504,7	469,8	464,6	457,3
сельское население (тыс. чел.)	77,9	76,9	71,7	70,6	69,5
Плотность населения (чел.) на 1 км2	6,75	6,68	6,2	6,1	6,0

      До начала 90-х годов динамика демографических процессов была позитивной. Максимального значения численность постоянно проживающих на территории области достигла в 1991 году - 718,9 тыс. человек. Численность постоянно проживающего в области населения на 1 декабря 2005 года составила 526,8 тыс. человек и снизилась на протяжении последних пяти лет на 61 тыс. человек, или на 11 %.
      К концу декабря 2005 года коэффициент рождаемости в Сахалинской области был зафиксирован на уровне 2004 года, или 11,4 новорожденных в расчете на 1000 населения. Этот показатель был наиболее высоким за последние 13 лет.
      Численность населения области ежегодно сокращается более чем на один процент в связи с высокой смертностью и продолжающимся оттоком населения за пределы области.
      Естественная убыль населения зафиксирована во всех муниципальных образованиях, за исключением Курильского района. В целом по области смертность превышает рождаемость в полтора раза, в отдельных районах - до двух и более раз. В 2004 году коэффициент смертности в расчете на тысячу населения составил 16, в 2005 году - 17,4.
      Уменьшается плотность населения на 1 км2: с 8,3 чел. (1991 год) до 6,0 чел. (2005 год); по прогнозу 5,9 чел.(2008 год).
      К числу позитивных демографических тенденций следует отнести снижение показателя разводов и роста показателя брачности. Миграционный отток постепенно сокращается, но по-прежнему остается существенным фактором сокращение численности населения.

Трудовые ресурсы

      Положительные тенденции в экономике Сахалинской области оказывают влияние на рынок труда. За период 2001-2005 годы почти вдвое сокращена общая численность безработных, существенно снизился уровень регистрируемой безработицы, увеличилось почти вдвое годовое число вакансий, обеспечен ежегодный рост численности занятого населения (табл. 2).

Таблица 2

Трудовые ресурсы и занятость населения Сахалинской области

Показатель	2001 год	2002 год	2003 год	2004 год	2005 год
Экономически активное население (тыс. чел.)	307,5	297,5	300,5	296,5	301,2
Численность занятых в экономике (среднегодовая) - всего (тыс. чел.)	282,3	282,6	271,8	275,4	276,5
Численность безработных по методологии МОТ ООН (тыс. чел.)	38,8	29,0	28,7	22,9	20,0
Численность безработных, зарегистрированных в службах занятости (тыс. чел.)	6,8	6,5	6,2	5,3	4,6

      Поддержка и модернизация предприятий, развитие инфраструктуры в связи с освоением нефтегазовых проектов (Сахалин-1, Сахалин-2) - факторы, определяющие состояние рынка труда области, обеспечивающие достаточно высокую ежегодную потребность (30 - 35 тыс. человек) в работниках для различных отраслей экономики.
      Наиболее востребованы работодателями высококвалифицированные специалисты в строительной и нефтегазовой отраслях, профессионалы в финансово-экономической сфере, инженерно-технические работники, рабочие строительных профессий. Увеличилась потребность в работниках сферы обслуживания, торговли, общественного питания и коммунального хозяйства. Сохраняется дефицит в медицинских и педагогических кадрах.
      К концу 2005 года в экономике области было занято 276,5 тыс. человек. Общая численность безработных, рассчитанная по методологии Международной организации труда (МОТ), составила 20 тыс. человек, или 6,7% экономически активного населения.
      Несмотря на относительно невысокий уровень регистрируемой безработицы в целом по области (по состоянию на 01.06.2006 - 1,7%), сохранилась значительная межрайонная дифференциация этого показателя: самый низкий уровень безработицы - в городе Южно-Сахалинске (0,3%), Корсаковском (0,5%) и Ногликском районах (0,6%); максимальный - в Макаровском районе (14,3%).
      Негативные демографические тенденции также влияют на рынок труда, состояние трудовых ресурсов: сокращается численность населения трудоспособного возраста, продолжается отток специалистов за пределы области.

Доходы и расходы населения

      Начиная с 2000 года денежные доходы населения стабильно растут, обеспечивается реальное содержание всех составляющих денежных доходов (заработная плата, пенсии, стипендии, выплаты социального характера), в результате отмечается достижение и закрепление положительной динамики основных макроэкономических показателей экономики области и, как следствие, - социальных индикаторов.
      Номинальные среднедушевые денежные доходы населения по итогам 2005 года сложились в размере 12137,4 руб. и увеличились относительно уровня 2004 года на 31,3%, превысив уровень инфляции на 12,3%; соотношение денежных доходов населения и прожиточного минимума: покупательная способность денежных доходов населения составляет 2,4 набора прожиточного минимума (табл. 3).

Таблица 3

Доходы и расходы населения Сахалинской области

Показатель	2001 год	2002 год	2003 год	2004 год	2005 год
Среднедушевой денежный доход в месяц (руб.)	3872,4	5522,8	7676,0	9243,3	12137,4
Соотношение с прожиточным минимумом (покупательная способность) (%)
- среднедушевых денежных доходов (%)	-	175,3	202,2	215,9	240,3
- среднемесячной заработной платы (%)	-	206,1	230,8	257,1	282,0
- среднего размера пенсии (%)	-	70,6	72,3	80,7	87,2
Расходы на душу населения в месяц (руб.)	2380	3363	4360	5555,5	7530,5

      В среднем уровень заработной платы в Сахалинской области составляет 14678 тыс. руб. в месяц.
      Сохраняется дифференциация оплаты труда по видам экономической деятельности. В 2005 году самый высокий уровень начисленной заработной платы достигнут на предприятиях, производящих добычу полезных ископаемых (26327 руб.; в 1,8 раза выше среднеобластного показателя), организациях, осуществляющих финансовую деятельность (24936 руб.; в 1,7 раза), в строительстве (23862 руб.; в 1,6 раза). Однако заработная плата в организациях бюджетной сферы отстает от показателя, сложившегося в целом по области, в 1,6-2,2 раза.
      Средний размер назначенной пенсии при своевременной выплате на конец 2005 года достиг 3415,4 руб., но при этом величина прожиточного минимума выше на 12,8%.
      Повышение доходов населения влияет на сокращение доли населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума. Доля малоимущих граждан в общей численности населения снизилась в 2005 году до 20,4% от общей численности населения, 108,4 тыс. человек имели доход ниже прожиточного минимума.

Социальная сфера

      В Сахалинской области на протяжении многих лет последовательно проводится политика, ориентированная на удовлетворении потребностей населения, в том числе в услугах образования, здравоохранения, культуры. О социальной ориентированности региональной политики свидетельствует созданная и бесперебойно функционирующая система социальной поддержки и помощи отдельных, незащищенных категорий населения: детей, пенсионеров, инвалидов и граждан, оказавшихся в сложных жизненных обстоятельствах.
      Действия органов государственной власти области в социальной сфере направлены, с одной стороны, на увеличение объемов и качества социальных услуг, а с другой, - на оптимизацию затрат на функционирование учреждений социальной сферы и повышение эффективности бюджетных расходов.
      В целях развития региональной системы образования органы исполнительной власти области обеспечивают устойчивое функционирование системы образования, его доступность, высокий уровень качества обучения, а также оптимизацию сети образовательных учреждений области.
      Основными направлениями политики администрации Сахалинской области в сфере здравоохранения являются снижение инвалидизации и смертности больных, обеспечение доступности услуг здравоохранения для всех слоев населения, улучшение охраны материнства и детства.
      Адресная помощь малоимущим оказывается, с одной стороны, в виде предоставления компенсаций на оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг, с другой, - в виде социальной помощи. Доля расходов населения на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе (при уровне платежей граждан 100%) соответствует федеральному стандарту и составляет 22%.
      В 2005 году 38,7 тыс. семей получили жилищные субсидии, при этом среднемесячный размер субсидии на семью составил 933 руб., для отдельных семей - до 1,5 тыс. руб.
      В 2005 году адресная социальная помощь была предоставлена в рамках реализации Программы социальной поддержки малообеспеченных граждан. За год Программа профинансирована на 100 %, или в сумме 58,8 млн. руб., что позволило оказать адресную социальную помощь гражданам, состоящим на учете в органах социальной защиты по месту жительства.

Общая характеристика хозяйственного комплекса

      Ведущее место в хозяйственном комплексе Сахалинской области принадлежит промышленности, которая базируется на добыче и переработке минерально-сырьевых, водно-биологических и других ресурсов. В данной отрасли сосредоточено наибольшее число хозяйствующих субъектов, создано более 20% рабочих мест. Нефтегазовая, угольная, пищевая (включая рыбную), строительная, электроэнергетика - лидирующие отрасли экономики области, в которых на момент принятия Программы отмечается стабильный рост производства.
      По итогам 2005 года по области отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и услуг собственными силами по полному кругу организаций-производителей на сумму 60591,2 млн. руб., индекс промышленного производства к соответствующему периоду прошлого года составил 109,8 %, что является наибольшим показателем с 2001 года (для сравнения индекс промышленного производства в России составил 104%). Устойчивый рост объемов производства отмечался по основным видам экономической деятельности: добыча полезных ископаемых 110,1 %, обрабатывающие производства - 109,1%, производство и распределение электроэнергии, газа и воды - 101%.

Промышленное производство

Нефтегазовая промышленность

      Нефтегазовая промышленность - одна из старейших отраслей промышленности Сахалинской области. Началом промышленного освоения нефтяных и газовых запасов Сахалина является 1925 год, когда приступила к работе первая комплексная горно-геологическая экспедиция.
      Нефтегазовая промышленность Сахалинской области накопила уникальный опыт разработки месторождений, разведала крупные месторождения углеводородов, в том числе, на шельфе острова Сахалин, где общие прогнозные ресурсы углеводородов сегодня оцениваются более чем в 1,8 млрд. тонн нефти и конденсата и около 2 трлн. м3 природного газа.
      Добыча нефти и конденсата только по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2" составляет около 500 млн. тонн нефти, газа - 1095 млрд. м3.
      Деятельность этих компаний связана с добычей углеводородов (как на суше острова, так и на его шельфе), их транспортировкой за пределы области и экспорта на внешние рынки, а также с частичной переработкой углеводородов на производственных мощностях Сахалинской области.

Рис. 1 Динамика добычи нефти (тыс. тонн)

      В 2005 году добыча нефти составила 3,9 млн. тонн и возросла на 11,1% к уровню предыдущего года. В 2005 году удалось достигнуть максимальной отметки добычи нефти с началом реализации шельфовых проектов на территории области. Добыча газа увеличилась на 0,8% к уровню 2004 года и составила 1,9 млрд. м3.
      В ближайшей перспективе развитие нефтегазовой промышленности Сахалинской области связывают с разработкой месторождений шельфа Сахалина. На момент принятия Программы уже по двум крупным проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2" осуществляются масштабные работы, в том числе строительство промышленных объектов и объектов инфраструктуры. После ввода промышленных объектов и начала их эксплуатации к 2010 году добыча нефти планируется в объеме 20 млн. тонн, газа - 24 млрд. м3. Перспектива развития нефтегазовой промышленности Сахалинской области будет связана с разработкой месторождений на площадях "Сахалин-3,4,5,6" и др.
      В 2005 году в бюджет Сахалинской области от нефтегазодобывающих предприятий поступило более 2 млрд. руб. налогов и других обязательных платежей. С учетом взноса в Фонд развития Сахалина общие поступления в территориальный бюджет составили 2,6 млрд. руб. Сальдированный финансовый результат по отрасли (в виде прибыли) - 1,3 млрд. руб.
      Сохраняются положительные тенденции в работе предприятий по производству нефтепродуктов. В связи с возросшим спросом производство нефтепродуктов в 2005 году по сравнению с 2004 годом возросло в 1,7 раза и составило 33,5 тыс. тонн.

Угольная промышленность

      Угольная промышленность в условиях сурового островного климата является основным поставщиком энергетического топлива для нужд экономики Сахалинской области.
      Выделяют пять угленосных районов - Северный, Александровский, Углегорский, Центральный и Южный. На территории этих районов известно около 70 месторождений, угленосных площадей и проявлений. По 52-м месторождениям прогнозные ресурсы составляют более 14,1 млрд. тонн, небольшая часть которых осваивается угольными предприятиями области. Угли, добывающие в области, разнообразны по маркам и качеству и в основном представляют собой высококачественное энергетическое топливо, пригодное для коксования, химической переработки и получения жидкого топлива.
      В первой половине 90-х годов, после реструктуризации угольной промышленности, произошла переориентация отрасли на более эффективный открытый способ добычи угля. Угольная отрасль Сахалинской области представлена 22-мя угледобывающими предприятиями и 3-мя предприятиями, которые занимаются переработкой горной массы.
      Добыча угля в 2005 году составила 3396 тыс. тонн, что на 2,1% больше, чем в 2004 году. Увеличение добычи угля связано с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой рынка и ростом экспортных поставок.

Рис. 2 Динамика производства продукции топливно-энергетического комплекса

      Основными потребителями добываемого угля являются энергетики и предприятия жилищно-коммунального хозяйства области, часть угля отправляется на экспорт.
      Увеличение экспортной доли по поставкам сахалинского угля рассматривается как перспективное направление для развития угледобывающих предприятий региона. Администрация Сахалинской области уделяет особое внимание развитию транспортной инфраструктуры, в первую очередь морских торговых портов области, а также взаимовыгодному сотрудничеству с деловыми кругами Японии, Кореи и других стран.

Электроэнергетика

      Энергосистема области является важным звеном в обеспечении жизнедеятельности островов. Она характеризуется своей обособленностью от энергетической системы России и соседних Дальневосточных регионов, а также внутренней раздробленностью на отдельные энергорайоны.
      Основу электроэнергетики области составляют четыре наиболее крупные электростанции: работающие на угле Южно-Сахалинская ТЭЦ и Сахалинская ГРЭС, работающие на газе Охинская ТЭЦ и Ногликская ГЭС, а также отдельные дизельные установки, которые обеспечивают электроэнергией отдаленные населенные пункты Сахалина и Курильских островов. Установленная мощность электростанций энергосистемы и дизельных станций составляет 718 МВт: Южно-Сахалинская ТЭЦ - 225 МВт, Сахалинская ГРЭС - 300 МВт, Ногликская ГЭС - 48 МВт, Охинская ТЭЦ - 102 МВт, суммарная мощность дизельных станций - более 43 МВт. В общем объеме производства электрической энергии доля первых двух электростанций составляет более 77%, двух других - в среднем по 8%. За 2005 год производство электроэнергии увеличилось на 0,6% к уровню 2004 года и составило 2700,5 млн. кВт. ч.
      В перспективе развитие энергосистемы области будет зависеть от газификации южных районов острова. Рассматриваются различные варианты перевода крупных электростанций на сжигание природного газа вместо угля, которые вызваны необходимостью снижения себестоимости электроэнергии, снижения выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и наращивания энергомощностей для развития производительных сил Сахалинской области.
      Дестабилизирующим фактором в работе энергетических предприятий является высокая задолженность потребителей за отпускаемую продукцию. Размер общей задолженности потребителей за тепло- и электроэнергию на 1 января 2006 года составил 572,5 млн. руб., в том числе населения - 397,5 млн. руб. Тарифы на электроэнергию в области остаются одними из высоких в Российской Федерации: для населения области их стоимость составляет 1,81 руб. за один кВт. ч., для промышленных потребителей - 2,61 руб.

Пищевая перерабатывающая промышленность

      Пищевая перерабатывающая промышленность занимает важное место в структуре региональной экономики, осуществляет продовольственное снабжение населения. В Сахалинской области действуют около 150 предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности различных форм собственности и представляют собой многопрофильный комплекс, состоящий из хлебопекарной, кондитерской, мясомолочной, пивной, безалкогольной, ликероводочной отраслей, где трудится около 5,0 тыс. человек.
      Индекс производства продукции отрасли к 2005 году составил 102,6 % при 102,6 % в 2004 году. В пивобезалкогольном производстве в 2005 году по сравнению с 2004 годом объемы производства минеральной воды увеличились более чем на 70%, безалкогольных напитков - на 39,9%, пива - 11,6%. По производству цельномолочной продукции на одного жителя Сахалинская область занимает одно из ведущих мест в Дальневосточном федеральном округе. Однако в ликероводочной промышленности снижение объемов производства за 2005 год к уровню 2004 года составило 43,7%.

Рыбохозяйственный комплекс

      Рыбохозяйственный комплекс Сахалинской области представляет собой производственно-хозяйственный комплекс, куда входят организации, различающиеся как по формам собственности, так и по роду деятельности.
      На момент принятия Программы рыбохозяйственный комплекс области включает в себя более 850 предприятий промышленности и смежных отраслей, которые занимаются разведением, добычей и переработкой рыбы и морепродуктов, осуществляют судоремонт и ремонт оборудования, производят жестяную, картонную и другие виды тары.

Рис. 3 Динамика производства продукции рыбопромышленного комплекса

      В экономике Сахалинской области рыбохозяйственный комплекс занимает одно из лидирующих мест, в общем объеме промышленного производства на его долю приходится более 22%. В период проведения лососевой путины на предприятиях рыбопромышленного комплекса занято до 40 тыс. человек. Рыбопромышленный комплекс Сахалинской области является крупным поставщиком рыбопродукции на отечественный рынок.
      В 2005 году предприятиями рыбохозяйственного комплекса добыто 476,3 тыс. тонн водных биологических ресурсов. Основными объектами добычи были минтай, лососевые и сайра. Из выловленного объема улова на береговые обрабатывающие предприятия направлено 74%, на обрабатывающий флот Сахалинской прописки - 11%, в целом на переработку в регионе приходится 85% всей выловленной рыбы.
      Рыба и морепродукты - основные экспортные статьи области, удельный вес ее в общем объеме экспорта в 2004 году составил 19,2%. В 2005 году было экспортировано 143,1 тыс. тонн на сумму 176,2 млн. долл. США. Основная доля рыбы и морепродуктов экспортирована в Японию - 36,4% (в стоимостном выражении).
      В Сахалинской области активно развивается рыбоводство. По искусственному разведению лососевых видов рыб Сахалинская область является лидером в России. Сахалинские рыбоводы признаны как в России, так и за рубежом.
      На территории Сахалинской области на момент принятия Программы работают 25 рыбоводных заводов, которые занимаются разведением тихоокеанских лососей, в том числе 9 частных и 16 государственных (из них 10 находятся на государственном финансировании, 6 - финансируются рыболовными компаниями на основе договоров аренды и совместной хозяйственной деятельности). Ежегодно рыбоводные заводы выпускают более 500 млн. штук молоди лососевых (в основном кета и горбуша). Ежегодно Сахалинская область имеет около 30 тыс. тонн горбуши и 12 тыс. тонн кеты. Кроме разведения кеты и горбуши, сахалинские рыбоводы внедрили методы разведения таких тихоокеанских лососей, как чавыча, кижуч, сима, которые ранее разводились в небольшом количестве.
      В целом природные условия Сахалинской области позволяют увеличить объемы разведения лососевых видов рыб с учетом строительства современных рыбоводных заводов, сооружения безлюдных питомников и искусственных нерестилищ. Хорошие условия позволяют культивировать морских беспозвоночных и водоросли.
      Политика администрации Сахалинской области направлена на комплексное развитие прибрежного рыболовства, которое включает в себя широкий спектр деятельности - от прогнозирования сырьевой базы до реализации рыбной продукции.
      Основной задачей в сфере комплексного развития прибрежного рыболовства является организация устойчивого функционирования рыбохозяйственного комплекса области.
      В течение 2004-2005 годов Сахалинская область отмечает снижение запасов таких ценных для прибрежного рыболовства объектов, как камчатский и волосатый крабы, трепанг, гребенчатый чилим, гребешок и ряд других объектов; за десять лет в 3,5 раза уменьшилось стадо молоди лососевых, причиной является - браконьерство.
      Администрация Сахалинской области уделяет особое внимание вопросам развития искусственного разведения и охраны водных биологических ресурсов.

Лесопромышленный комплекс

      Лесопромышленный комплекс Сахалинской области включает в себя лесозаготовительную и деревообрабатывающую отрасли промышленности. Производственную деятельность на базе лесного фонда области осуществляют 113 предприятий различных форм собственности. Составной частью лесопромышленного комплекса является лесное хозяйство, которое осуществляет уход за лесами, занимается их воспроизводством и охраной.
      Общий запас насаждений Сахалинской области сегодня составляет 623,4 млн. м3, из них 351 млн. м3 - эксплуатационный запас. Более половины эксплуатационного запаса приходится на спелые и перестойные леса, где 93,4% составляют хвойные породы. На сегодняшний день расчетная лесосека определена в размере 3436 тыс. м3, в том числе по хвойному составу - 3196 тыс. м3.
      По итогам работы за 2004 год доля лесопромышленного комплекса в общем объеме промышленного производства составила 1,8%. В 2005 году было заготовлено 658 тыс. м3, произведено деловой древесины - 453,8 тыс. м3 и 82 тыс. м3 пиломатериалов. Индекс производства по виду деятельности лесозаготовки в 2005 году по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года составил 64,9%.
      В 2004-2005 годы идет прирост мощностей по лесопилению. Лесная промышленности оснащена современным лесопильным оборудованием, которое позволяет выпускать разнообразный ассортимент продукции. Так, кроме выпуска традиционных изделий, освоен выпуск клееного пиломатериала и продукции для домостроения.
      Продукция предприятий лесопромышленного комплекса пользуется большим спросом как на внутреннем рынке области, так и на внешних рынках стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Наиболее привлекательным для предприятий области остается рынок Японии. Основными потребителями являются предприятия жилищного строительства. В 2004 году в эту страну поставлено лесопродукции на сумму более 14 млн. долл. США.
      Перспективным для предприятий Сахалинской области является рынок республики Корея, на котором представлена разнообразная, в том числе низкокачественная древесина, экспорт которой является актуальным в условиях прекращения деятельности многих целлюлозно-бумажных предприятий области.
      С учетом сложившихся тенденции в социально-экономическом развитии области деятельность администрации Сахалинской области направлена на поддержку существующих мощностей и создание новых производств по глубокой переработке древесины. Наряду с традиционными потребителями продукции в качестве перспективы рассматриваются потребности строительного комплекса региона.

Промышленность строительных материалов

      Реализация шельфовых проектов способствовала значительному увеличению производства строительных материалов, выпускаемых предприятиями области. За последние пять лет выпуск продукции в натуральном выражении увеличился по производству нерудных строительных материалов в 4 раза, сборных железобетонных конструкций - в 4,6 раза. Индекс производства неметаллических минеральных продуктов в 2005 году по сравнению с 2004 годом составил 149,7%. Налоговые платежи в территориальный бюджет от промышленности строительных материалов возросли к 2004 году на 49%.

Рис. 4 Динамика производства строительных материалов

Сельское хозяйство

      В связи с отдаленностью области от основных сельскохозяйственных районов России и транспортных сообщений сельскохозяйственное производство является важнейшим источником продуктов питания для жителей области.
      Сельское хозяйство Сахалинской области специализируется на производстве картофеля, овощей, мясомолочной продукции, яиц. Кроме этого, развивается и оленеводство, которое является основой для деятельности многих представителей коренного населения Сахалинской области.
      Сельское хозяйство области включает в себя 34 сельскохозяйственных предприятия, 690 крестьянских (фермерских) хозяйств, личные подсобные хозяйства, коллективное садоводство и огородничество.
      Выпуск продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий за 2005 год составил 3976,5 млн. руб., в 2005 году валовой сбор картофеля в сельхозпредприятиях и крестьянско-фермерских хозяйствах превысил уровень 2004 года на 23,9%, при средней урожайности - 148 ц/га.
      В 2005 году продолжился рост молочной продуктивности коров и яйценоскости птицы. Уровень удоев молока в 2005 году в сельхозпредприятиях превысил уровень удоев предыдущего года на 6,1% и достиг 3442 кг. Это лучший показатель среди 10 субъектов ДФО. Средняя яйценоскость кур-несушек составила 318 штук, или на 10% больше, чем в 2004 году. В результате производство яйца выросло на 4,2% по сравнению с 2004 годом.
      Вместе с тем, в 2005 году сократился объем производства мяса (в убойном весе) на 18,2%, молока - на 8%. Спад производства в отрасли животноводства обусловлен сокращением продуктивного поголовья в молочном и мясном скотоводстве (особенно на сельхозпредприятиях - на 17,9%), также неудовлетворительным состоянием кормовой базы.
      Крупнейшими производителями продукции растениеводства и животноводства в Сахалинской области являются предприятия "Комсомолец", "Совхоз "Тепличный", Ордена Знак Почета "Совхоз "Южно-Сахалинский", "Совхоз "Корсаковский" и СПК "Соколовский", которые занимают достойное место в отраслевом рейтинге крупнейших сельхозпроизводителей России.

Строительный комплекс

      Строительный комплекс Сахалинской области обеспечивает развитие и функционирование различных отраслей экономики и предприятий социальной сферы.
      Строительный комплекс представлен 1206 организациями различных форм собственности, из которых более 60 - проектно-изыскательские организации, около 80 - предприятия по производству строительных материалов, остальные - подрядные организации. Крупными из них являются - Сахалинское монтажное управление "Дальэлектромонтаж", "Сахалинморнефтемонтаж", СКФ "Сфера", "Сахалин-Инжиниринг", "СУ-4", СКФ "Гренада", Сахалинский Мостостроительный отряд филиал "Дальмостострой", СК "Энергострой", "Трансстрой-Сахалин", "Сахалинская механизированная колонна № 68", "Труд-Сахалин", Сахалинский филиал "Дальэнергомонтаж", "Сахнеруд", "Карьер Известковый", "Углезаводские ЖБИ", "Труд" и др.
      В 2004-2005 годы работа строительного комплекса Сахалинской области стабилизировалась, осуществляется строительство зданий и сооружений, обеспечивается своевременный ввод всех важнейших производственных и социальных объектов.
      По договорам строительного подряда в 2005 году выполнено строительно-монтажных работ на сумму 48,7 млрд. руб., что на 47,6 %, больше, чем в 2004 году. Основной объем подрядных работ выполнен на объектах нефтегазодобывающей отрасли, транспорта, энергетики и объектах коммунального и социального назначения.
      В 2005 году от предприятий строительного комплекса поступило налоговых платежей в территориальный бюджет в размере 1859,0 млн. руб., что на 30,4 % больше, чем в 2004 году.

Транспортная инфраструктура

      Транспортная отрасль - одна из ведущих отраслей хозяйственного комплекса Сахалинской области, представлена всеми видами транспорта: морским, железнодорожным, автомобильным, воздушным и трубопроводным. В связи с островным положением области, географической удаленностью и не очень высокой плотностью населения стабильная работа этой отрасли имеет определяющее значение для социально-экономического развития области и обеспечения благоприятного условия проживания людей.
      За пять лет грузооборот всех видов транспорта возрос в 2,1 раза, увеличен объем перевозок грузов в 1,5 раза, снижена просроченная задолженность по заработной плате с 14 млн. руб. до 276 тыс. руб., средняя заработная плата выросла на 10,7%.
      Общий объем услуг, предоставленных транспортной отраслью, в фактических ценах за 2005 год вырос почти на 23%. Транспортными предприятии перевезено за год 14,2 млн. тонн грузов, что на 6,7% больше, чем в 2004 году; отмечается снижение перевозок пассажиров всеми видами транспорта до 37,4 млн. человек, или 63,9% уровня прошлого года. Негативная динамика обусловлена монетизацией льгот и отказом от поездок льготных категорий пассажиров; общий пассажирооборот за 2005 год составил 698,3 млн. пасс-км, или на 15,8 % ниже уровня прошлого года.

Таблица 4

Грузооборот и пассажирооборот транспорта Сахалинской области

Показатель	2001год	2002год	2003год	2004год	2004год
Грузооборот транспорта общего пользования (млн. т-км)	2405	2773	3567	4190	5070
Пассажирооборот (млн. пасс-км)	659	680	793,5	826,5	698,3

Рис. 5 Динамика коммерческого грузооборота всеми видами транспорта (млн. т-км)

Морской транспорт

      Морской транспорт играет ведущую роль в транспортной системе Сахалинской области. В структуре грузооборота всех видов транспорта 58,8% приходится на морской транспорт. В 2005 году предприятиями морского транспорта отправлено 3 млн. тонн грузов, или 118,5% к уровню 2004 года. Инфраструктура морского транспорта области включает в себя морские торговые и рыбные порты, транспортный флот и морскую железнодорожную переправу (Ванино-Холмск).
      На территории Сахалинской области находятся 11 морских портов, в том числе 9 торговых и 2 рыбных. Морские торговые порты городов Холмска и Корсакова являются самыми крупными незамерзающими портами, через которые проходит основной грузопоток поступающих в область народнохозяйственных и специализированных грузов.
      В Сахалинской области действуют международные паромные сообщения по направлениям Холмск - Отару (о. Хоккайдо, Япония) и Вакканай - Корсаков (о. Хоккайдо, Япония); налажено надежное круглогодичное морское пассажирское сообщение между Сахалином и Курильскими островами.
      Самой крупной судоходной компанией Сахалинской области является "Сахалинское морское пароходство" (SASСO). С 2000 года отмечается постоянный рост перевозок грузов транспортными судами компании в каботаже и с зарубежными странами. Принятие в эксплуатацию федеральных автодорог Чита-Хабаровск, Лидога-Ванино обеспечило рост количества поступающей на остров автомобильной и строительной техники.

Железнодорожный транспорт

      Железнодорожный транспорт является важнейшей составной частью транспортной инфраструктуры Сахалинской области.
      Сахалинская железнодорожная сеть по восточному побережью протянулась от г. Корсакова до районного центра п.Ноглики, а на юго-западе - от г. Холмска до п. Ильинск, соединяющаяся с восточным побережьем линией Ильинск - Арсентьевка. На севере острова эксплуатируется ведомственная железная дорога компании "Роснефть-Сахалинморнефтегаз", соединяющая поселок Ноглики с городом Охой.
      Эксплуатационная длина главного пути составляет 805 км, подъездных путей - 177 км. Особенностью островной железной дороги является узкая колея - 1067 мм, которая обуславливает относительную изолированность Сахалинской железной дороги от общей сети железных дорог России.
      Железные дороги острова Сахалин соединены с железнодорожной сетью России 267 -километровой морской железнодорожной паромной переправой Ванино-Холмск, на которой курсируют 4 парома.
      На Сахалинской железной дороге работает около 4,8 тыс. человек, действует более 30 железнодорожных станций, парк тепловозов составляет 100 единиц, рабочий парк грузовых и пассажирских вагонов - 566 и 81 единиц соответственно. За год железнодорожный транспорт перевозит свыше 3 млн. тонн груза, в силу географического положения и климатических условий на его долю приходится 26,2% общего объема грузовых перевозок.
      В структуре железнодорожных перевозок ведущее место занимает перевозка угля для нужд энергетического комплекса Сахалинской области, которая составляет до 50% всех объемов грузов. Пассажирские перевозки осуществляются по направлениям: Южно-Сахалинск - Арсентьевка - Томари, Южно-Сахалинск - Тымовск - Ноглики, а также в пригородном сообщении. В общем объеме перевозок пассажиров железнодорожный транспорт занимает немногим более 2%.
      В 2005 году объем перевозки груза составил 4,3 млн. тонн и по сравнению с соответствующим периодом 2004 года вырос на 28,5%. Значительное увеличение объема перевозок железнодорожным транспортом связано с перевозкой грузов на реализацию шельфовых проектов и применения с 1 января 2005 года на линиях Сахалинской железной дороги общесетевых тарифов на все виды грузов. В 2005 году Сахалинской железной дорогой в территориальный бюджет перечислено 400 млн. руб., что составляет 114,9% к уровню 2004 года.

Автомобильный транспорт

      В условиях социально-экономических преобразований значимость автомобильного транспорта в транспортной системе Сахалинской области постоянно возрастает. Расширение рынка товаров и услуг, развитие малого и среднего бизнеса расширяют сферу применения грузового автомобильного транспорта.
      В Сахалинской области эксплуатируется более 141 тыс. автомобилей различных марок. В структуре автомобильного парка 112,8 тыс. единиц составляют легковые автомобили.
      По видам грузов ведущее место занимает перевозка угля для нужд энергетики и коммунального хозяйства области, а также грузов, предназначенных для реализации нефтегазовых проектов. В 2005 году автомобильным транспортом перевезено 4,5 млн. тонн грузов, что на 15,9% меньше, чем в предыдущем году, грузооборот снизился на 12,2%, пассажирооборот - на 28,1%.
      Автомобильные дороги, обеспечивающие работу автомобильного транспорта, являются одним из важнейших элементов транспортной системы Сахалинской области. Географические, природно-климатические и геологические особенности области оказывают существенное влияние на автодорожную сеть. Так, на каждые 5 километров дорог приходится 1 мост. Насыщенность автодорог мостами в 2,6 раза, а трубами - в 1,5 раза выше, чем в среднем по России. В целом общая протяженность автомобильных дорог области (общего пользования, ведомственных и частных) составила 4115 км, в том числе с твердым покрытием - 2784 км. Плотность сети дорог общего пользования составляет 24,9 км на 1000 км2 площади территории. Главная автотрасса связывает города Южно-Сахалинск и Оха. Большое хозяйственное значение имеют дороги г. Южно-Сахалинск - г. Холмск - г. Невельск и г. Холмск - г. Томари - г. Углегорск - п. Бошняково. В Сахалинской области действует областная программа дорожного строительства на период до 2010 года. К этому сроку уровень капитальности автомобильных дорог общего пользования, то есть доля дорог с капитальными типами покрытий в общем протяжении увеличится до 41,4%.

Воздушный транспорт

      Воздушный транспорт является значимым звеном транспортной инфраструктуры Сахалинской области. Более 95% объема пассажирских перевозок за пределы области осуществляются воздушным транспортом, а внутри - осуществляется доставка пассажиров в труднодоступные местности, в том числе и на Курильские острова.
      Федеральное государственное унитарное авиационное предприятие "Авиакомпания "Сахалинские Авиатрассы" является самой крупной авиакомпанией, базирующейся на Сахалине. Авиакомпания "Сахалинские Авиатрассы" намерена активно развивать чартерные авиаперевозки, которые являются одним из главных приоритетов среди направлений ее деятельности.
      На территории области расположено 7 аэропортов, из которых 6 - областного значения. Выполняются регулярные пассажирские рейсы в города Японии и Республики Корея, увеличилось количество чартерных рейсов, осуществляемых российскими и зарубежными авиакомпаниями.

Трубопроводный транспорт

      Трубопроводный транспорт занимает важное место в транспортной инфраструктуре Сахалинской области. На момент принятия Программы в области происходит развитие целого ряда перспективных проектов в сфере добычи углеводородов; существенное значение придается способности транспортной инфраструктуры удовлетворять возрастающие потребности; эксплуатируются нефте - и газопроводы г. Оха (о. Сахалин) - г. Комсомольск-на-Амуре (Хабаровский край), общей протяженностью в пределах Сахалинской области - 1,3 тыс. км. и газопровод, соединяющий Анивское газовое месторождение и Южно-Сахалинскую ТЭЦ-1, протяженностью более 50 км.
      Перспективы развития трубопроводного транспорта связаны со строительством новых трубопроводов, предусмотренных проектами "Сахалин-1" и "Сахалин-2". В соответствии с проектом "Сахалин-2" береговые нефте - и газопроводы протянутся от Пильтун-Астохского месторождения (на севере) через объединенный береговой технологический комплекс вблизи Лунского месторождения до п. Пригородное (на юге) к заводу по производству сжиженного природного газа (СПГ) и терминалам отгрузки нефти и СПГ.

Связь и телекоммуникационные системы

      Системы связи и телекоммуникаций Сахалинской области являются составной частью инфраструктуры экономики области и предназначены для своевременного, полного и качественного удовлетворения потребностей населения, предприятий и организаций в передаче и получении всех видов информации. Годовой объем реализации услуг связи в 2005 году составил 2932,9 млн. руб., что на 32,2 % (в сопоставимой оценке) больше уровня предыдущего года, в том числе для населения 1326,1 млн. руб.
      В Сахалинской области функционирует более 30 специализированных организаций связи, предоставляющих как традиционные услуги связи, так и альтернативные: подвижную радиотелефонную связь (сотовую, пейджинговую, транкинговую), услуги телематических служб и передачи данных.
      Развитие системы связи неразрывно связано с развитием социальной сферы и уровнем экономического развития региона, определяется прежде всего развитием всех видов электрической связи, среди которых наиболее распространенной является телефонная связь.
      Развиваются услуги телематических служб: Интернет, электронная почта, передача факсимильных и голосовых сообщений, телеконференции, передача данных. Общее количество пользователей Интернета составляет около 10 тыс., в том числе по выделенным линиям 4,8 тыс. абонентов, не считая физических лиц-покупателей карт доступа.
      Важное значение в сфере информационного обеспечения населения Сахалинской области придается телевидению и радиовещанию. В эфир выходят 11 телевизионных компаний и 6 радиостанций, завершается формирование областной спутниковой сети телевидения (охват - 92% населения области или 39 населенных пунктах), увеличился объем вещания.

Банковская система

      Банковская система Сахалинской области представляет собой устойчиво работающий комплекс банковских учреждений, состоящий из шести самостоятельных банков и девяти их филиалов, работают двенадцать филиалов банков других регионов, из них - пять отделений Дальневосточного Сберегательного банка России. Кроме этого, в Сахалинской области функционируют 33 дополнительных офисов кредитных организаций, выполняющих операции, делегируемые головным офисом по обслуживанию юридических и физических лиц, 46 операционных касс вне кассового узла, кредитно-кассовый офис и представительство АКБ "АБН-АМРО".
      Величина зарегистрированного уставного капитала банков по состоянию на начало 2005 года составила 12,04 млн. долл. США. Валюта баланса кредитных организаций области на начало 2005 года составила 637,9 млн. долл. США. Доля региональных кредитных организаций в общей валюте баланса составила 24,4%.
      Ресурсная база банковской системы области по состоянию на начало 2005 года составила 412,07 млн. долл. США. Основным источником ресурсной базы являются привлеченные средства. В структуре привлеченных ресурсов наибольший удельный вес занимают депозиты физических и юридических лиц.
      Приоритетным направлением использования привлеченных ресурсов является кредитование предприятий, организаций и физических лиц. Общий объем ресурсов, направленных на кредитование, в совокупных активах составил 32,2%. В целом развитие банковского сектора Сахалинской области протекает достаточно динамично. Высокий уровень показателей деятельности кредитных организаций свидетельствует о наращивании объемов банковских услуг как по привлечению средств, так и по их размещению.

Система торговли и сфера услуг

      Торговля и сфера услуг является наиболее динамичным сектором экономики Сахалинской области. Предприятия с высоким уровнем культуры обслуживания ведут эффективную финансово-хозяйственную деятельность. Основное развитие потребительского рынка направлено на реформирование структуры розничной торговли, развитие сетевых и фирменных магазинов, на расширение сети социально ориентированных организаций и организаций бытовых услуг.
      В настоящее время отрасль торговли и сферы услуг занимает лидирующее положение в сфере малого предпринимательства. Из числа учтенных индивидуальных предпринимателей области более 60% занято в сфере потребительского рынка, от общего количества малых предприятий около 21,7% занимаются розничной торговлей и общественным питанием.
      Состояние на потребительском рынке области оценивается как стабильное с высоким уровнем насыщенности торговой сети основными продуктами питания и социально значимыми непродовольственными товарами. В 2005 году населением области приобретено товаров на сумму 31,4 млрд. руб., или на 14,2% выше уровня 2004 года.
      На начало 2005 года на потребительском рынке Сахалинской области насчитывалось 2774 предприятий розничной торговли, 670 - общественного питания, около 700 предприятий мелкорозничной сети и около 600 субъектов оптовой торговли. На 10 тыс. жителей населения приходится 74 предприятий торговли и общественного питания (без учета школьных столовых, столовых при учебных заведениях и производственных столовых). Обеспеченность торговыми площадями на 1 тыс. жителей составила 334 м2.

Туризм и гостиничное хозяйство

      Туризм - это развивающаяся отрасль островной экономики, которая является неотъемлемой частью социальной инфраструктуры. Перспективное развитие туризма как отрасли обусловлено наличием привлекательных для туристов природных, исторических, социально-культурных объектов, в частности красивый ландшафт и животный мир.
      Туристические компании области предлагают разнообразные виды путешествий, среди которых: рыболовные туры - наиболее увлекательны не только для любителей рыбалки, но и просто для любителей экзотического отдыха; этнические туры - это знакомство с образом жизни коренных малочисленных народов Севера, которые ведут историю проживания на Сахалине с древних времен; исторические туры - доставят огромное удовольствие каждому желающему прикоснуться к истории памятников архитектуры разных периодов развития и др.
      Несомненно, большой интерес для туристов представляют морские круизы вдоль сахалинского побережья и вблизи многочисленных Курильских островов. Природный парк остров Монерон считается одним из самых привлекательных мест на Дальнем Востоке.
      В Сахалинской области действует 47 предприятий гостиничного типа. Их номерной фонд составляет более 1250 номеров (единовременной вместимостью более 2150 койко-мест). В сфере гостиничного хозяйства занято около 900 человек. Наиболее развита сфера гостиничного хозяйства в городе Южно-Сахалинске. Развитие нефтегазовых проектов, а также активизация внешнеэкономической деятельности в Сахалинской области обеспечивают постоянный спрос на данный вид услуг.

Средства массовой информации

      На момент принятия Программы в Сахалинской области созданы практически все условия для массового и оперативного информирования населения о любых происходящих событиях; зарегистрировано более 160 средств массовой информации, из них более 120 - печатных с общим тиражом около 300 тыс. экземпляров; выпускается 20 районных газет общим тиражом около 50 тыс. экземпляров. Это наиболее востребованный и доступный для населения канал получения оперативной и объективной информации.
      Теле- и радиовещание осуществляют 24 электронных средств массовой информации областного статуса. В районах работают 3 муниципальных телестудии, 5 радиостудий. Практически во всех районах и крупных населенных пунктах области ежедневно транслируются передачи сахалинских телекомпаний - ГТРК "Сахалин" и АСТВ.
      Для оперативного доведения информации в области имеют информационные агентства: ТИА "Острова", "АСТВ-информ", "SAKH.COM".

Внешнеэкономическая деятельность

      Благодаря выгодному географическому положению, значительным запасам природных ресурсов и трудовому потенциалу на территории Сахалинской области успешно развивается деловое сотрудничество в инвестиционной и торгово-экономической сфере с компаниями из 110 стран мира. В 2005 году объем внешнеторговых операций Сахалинской области составил 3531,5 млн. долл. США, в том числе экспорт - 1326 млн. долл. США, импорт - 2205,5 млн. долл. США. Таким образом, объем импорта в 1,7 раза превышает объем экспорта. Эти показатели в своей основе были сформированы за счет деятельности таких крупных компаний, как "Сахалин Энерджи Инвест Компании, ЛТД", "Эксон Нефтегаз Лимитед", "Бетс Б.В.", СП "Гренада", "Сахалин Машинери", "Петросах", "Сахалин-Тройка", "Гидрострой" и др.
      За прошедший период сотрудничество в инвестиционной сфере было направлено на разработку нефтегазовых месторождений области, торгово-экономическое в структуре импорта - на обеспечение этих работ, преобладали поставки машин и оборудования, металла и изделий из них, химические продукты, а также различные виды услуг. Товарная структура экспорта в основном формировалась за счет производства добывающих сырье отраслей, более 50% приходилось на продукцию топливно-энергетического комплекса (нефть, уголь) и около 20% на пищевкусовые товары (рыба и морепродукты) и сырье для их производства, а также на другие виды товаров.

Инвестиционный потенциал

      За 2005 год объем инвестиций в основной капитал в Сахалинской области составит около 70,6 млрд. руб. или 114,6% в сопоставимых ценах к уровню 2004 года. Развитие нефтегазовых проектов "Сахалин - 1" и "Сахалин - 2" значительно обеспечило высокие на темпы привлечения инвестиций в Сахалинскую область, способствовало развитию всех отраслей экономики. По этим проектам осуществляется строительство инфраструктуры, вводятся в эксплуатацию промышленные объекты. Работа по этим проектам по-прежнему будут способствовать притоку инвестиций в область.
      В перспективе инвестиционный потенциал Сахалинской области будет формироваться за счет реализации других проектов топливно-энергетического комплекса, транспортной отрасли, а также традиционных для региона видов деятельности.

Рис. 6 Инвестиции в основной капитал в Сахалинской области

      На перспективной нефтегазовой площади "Сахалин-5" компания "Элвари Нефтегаз" (совместная компания "Роснефти" и BP) реализует пятилетнюю программу геологоразведочных работ на Кайганско-Васюканском участке. Ожидается, что в случае подтверждения оценочных запасов по месторождениям этой площади, масштаб последующих работ значительно превысит объемы по действующим нефтегазовым проектам.
      По площади "Сахалин-3" в 2005 году компания "НК "Роснефть" подписала соглашение о долгосрочном сотрудничестве с Китайской национальной нефтегазовой корпорацией CNPC. В программе сотрудничества предусматривается бурение разведочной скважины в 2006 году на Венинском блоке. Восточно-Одоптинский участок площади "Сахалин-3" Правительство России планирует выставить на аукцион, возможно, в конце 2006 года.
      Реализация указанных нефтегазовых проектов и разработка новых перспективных площадей шельфа острова создает хорошую основу для формирования и последующей реализации различных инвестиционных проектов, в том числе связанных с глубокой переработкой нефти и природного газа.

Выводы

      Необходимость более полного использования значительного ресурсного потенциала и экономического развития Сахалинской области требует повышения уровня обеспеченности качественными бюджетными услугами жителей области, технического перевооружения социальной сферы, модернизации системы государственной поддержки привлечения инвестиций, дальнейшего снижения социальной напряженности и существенного устранения внутрирегиональных диспропорций в развитии. Реформа системы общественных финансов на момент принятия Программы является одним из способов решения поставленных задач в сфере социально-экономического развития области.

1.1.2. Состояние финансовой системы Сахалинской области

Общая характеристика

      Финансово-бюджетную систему Сахалинской области образуют собственно областной бюджет и бюджеты 19 городских округов и муниципальных районов. В составе областного бюджета консолидирован ряд бюджетных фондов, например, Сахалинский областной фонд социальной поддержки населения, Фонд развития Сахалина, областной фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов и др.
      Полномочия участников бюджетного процесса в Сахалинской области, порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения областного бюджета, а также вопросы финансового контроля и отчетности регулируются Законом Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области".
      Указанным законом установлен принцип казначейского исполнения областного бюджета, при котором регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи и право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств областного бюджета возлагаются на орган, осуществляющий казначейское исполнение областного бюджета. Исполнение областного бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств областного бюджета в системе балансовых счетов органа, осуществляющего казначейское исполнение областного бюджета.
      Исполнение областного бюджета осуществляется главным финансовым управлением Сахалинской области на основе сводной бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем средств областного бюджета по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного областного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой и представляется в главное финансовое управление области. Бюджетная роспись по распорядителям и получателям средств областного бюджета направляется для сведения в Сахалинскую областную Думу и контрольно-счетную палату Сахалинской области.
      Главное финансовое управление Сахалинской области представляет ежеквартальные, полугодовой отчеты об исполнении областного бюджета в Сахалинскую областную Думу и контрольно-счетную палату Сахалинской области, а также в Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении областного бюджета вносится в Сахалинскую областную Думу губернатором Сахалинской области в форме проекта закона Сахалинской области и подлежит утверждению Сахалинской областной Думой.
      Финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса, а также за обеспечением целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств в Сахалинской области осуществляет главное финансовое управление Сахалинской области. В целях обеспечения полномочий Сахалинской областной Думы по осуществлению финансового контроля создана контрольно-счетная палата Сахалинской области, которая осуществляет внешний аудит областного бюджета в соответствии с Законом Сахалинской области "О контрольно-счетной палате Сахалинской области".
      В Сахалинской области муниципальным образованиям предоставляются из областного бюджета межбюджетные трансферты в форме:
      финансовой помощи местным бюджетам в виде дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
      субсидий местным бюджетам из областного фонда муниципального развития;
      субсидий местным бюджетам из областного фонда софинансирования социально значимых расходов;
      субвенций местным бюджетам из областного фонда компенсаций;
      бюджетных кредитов местным бюджетам.
      Цели и задачи региональной бюджетной политики определены федеральной бюджетной и налоговой политикой, основанной на Бюджетном послании Президента Российской Федерации и Концепции социально-экономического развития Сахалинской области до 2010 года.

Доходы областного бюджета

      В 2005 году областной бюджет Сахалинской области был исполнен по доходам в сумме 12,1 млрд. руб. В областной бюджет Сахалинской области поступило налоговых и неналоговых доходов 8,6 млрд. руб., или 104% к годовому плану. К уровню 2004 года прирост доходов составил 2,2 млрд. руб. или 34%. Причина этому - неустойчивость налоговой базы. В Сахалинской области практически нет созданных в советское время крупных предприятий со сложившейся структурой и налогооблагаемой базой, которые могли бы обеспечивать стабильные налоговые поступления. Большая часть доходов поступает от добычи полезных ископаемых и рыбы, объемы которой зависят от огромного количества факторов, таких, как погодные условия, промысловая обстановка.
      Получение более высоких доходов в 2005 году связано, в первую очередь, с позитивными изменениями в экономике, но важную роль сыграли и мероприятия, реализованные в течение года администрацией Сахалинской области, в частности для обеспечения поступления доходов в бюджет администрацией области были установлены задания по мобилизации налоговых платежей отраслевым комитетам, департаментам и управлениям Сахалинской области.
      Кроме того, распоряжением губернатора Сахалинской области от 06.02.2006 № 59-ра была создана рабочая группа по обеспечению контроля за поступлением доходов в территориальный бюджет области, которая анализировала работу отраслевых органов по мобилизации платежей в бюджет, а также осуществление ими контроля за исполнением обязательств перед бюджетом определенными организациями курируемых отраслей экономики.
      Следует отметить, что в 2005 году наметился положительный сдвиг в межбюджетных отношениях между федеральным центром и Сахалинской областью. Финансовая помощь области из федерального бюджета поступала в установленные сроки и в полном объеме. Сумма дотаций из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, обеспечению сбалансированности и другие цели составила в 2005 году почти 1,4 млрд. руб., объем субвенций превысил 0,3 млрд. руб., а объем субсидий составил около 0,2 млрд. руб. Тем не менее, нужно обратить внимание на определенный уровень зависимости областного бюджета от финансовой помощи со стороны бюджета федерального, что не способствует устойчивости региональной бюджетной системы.

Расходы областного бюджета

      Областной бюджет Сахалинской области за 2005 год был исполнен по расходам в сумме 11,9 млрд. руб. Наиболее весомым направлением расходов областного бюджета является содержание социальной сферы. Расходы областного бюджета на социальную сферу в 2005 году составили 3,9 млрд. руб. и по сравнению с 2004 годом увеличились в 2,5 раза. Расходы на социальную сферу определяются значительным количеством бюджетных учреждений и сетевыми показателями, в частности в Сахалинской области на начало 2006 года действует 13 профессионально-технических училищ, в которых обучается свыше 5,4 тыс. учащихся, 5 средних специальных учебных заведений, в которых обучается около 2 тыс. учащихся. За счет областного бюджета содержится более тысячи больничных коек, более двух тысяч коек - за счет бюджета ОМС. Население области активно пользуется услугами учреждений культуры, дополнительного образования, социальной помощи и защиты. Однако удовлетворить все необходимые потребности населения невозможно ввиду недостаточности финансирования социальной сферы, которое зависит от объема доходов областного бюджета.
      Проблемой, непосредственно отражающей объем предоставляемых населению области социальных услуг и их качество, является низкий уровень заработной платы работников бюджетной сферы. Значимость этой проблемы усиливается по причине высокой стоимости жизни в Сахалинской области, которая обусловлена жесткими климатическими условиями и уровнем заработной платы в реальном секторе экономики. Не стимулирует качества работы сотрудников бюджетных учреждений наличие ограничений размера заработной платы и имеющая место в бюджетной сфере "уравниловка", низкая зависимость размеров оплаты труда от результатов работы.
      Важным направлением расходов из областного бюджета является финансовая помощь муниципальным образованиям на расходы, связанные с выплатой заработной платы педагогическим и другим работникам бюджетной сферы, содержанием и капитальным ремонтом учреждений социальной сферы. На эти цели было выделено более 2 млрд. руб., при этом часть расходов была осуществлена в виде субвенций и субсидий, а часть - путем погашения ранее предоставленных из областного бюджета бюджетных ссуд и кредитов.
      На структуру и объем расходов областного бюджета влияет замена натуральных льгот денежными компенсациями, ранее действовавших в отношении отдельных категорий населения. С 2005 года за счет средств областного бюджета осуществляются все расходы, связанные с обеспечением мер социальной поддержки ветеранов труда, участников трудового фронта, реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий.
      За счет областного бюджета осуществлялось финансирование платежей на обязательное медицинское страхование неработающих граждан, а также выплата субсидий населению за жилищно-коммунальные услуги, что является важнейшей частью проходящей реформы жилищно-коммунального хозяйства.
      В 2005 году администрацией Сахалинской области особое внимание уделялось проведению работы по оптимизации бюджетных расходов. В муниципальных образованиях для бюджетных учреждений пересмотрены лимиты потребления тепловой и электрической энергии. В большинстве муниципальных образований органами власти в 2005 году проведена работа по оптимизации сети бюджетных учреждений и численности их работников, переводу коек круглосуточного пребывания на дневной стационар, увеличена наполняемость классов в общеобразовательных школах и групп в детских дошкольных учреждениях. Однако эффективность проведенных мероприятий недостаточна - в 2005 году объем сокращенных бюджетных расходов составил 34,6 млн. руб., что несоизмеримо с общим объемом расходов бюджета.
      В 2005 году заработная плата работникам бюджетных учреждений, финансируемых из областного бюджета, выплачивалась в полном объеме и в установленные сроки. В течение отчетного периода не было задержек с выплатой заработной платы и работникам общеобразовательных учреждений муниципальных образований. Субвенция на эти цели из областного бюджета перечислялась своевременно и в полном объеме. В 2005 году произведено повышение заработной платы работникам бюджетной сферы области с 1 января 2005 года на 20%, с 1 сентября 2005 года на 11%.

Государственный долг

      Государственный долг Сахалинской области незначителен и на начало текущего года оценивался в 1,1 млрд. руб. Это обстоятельство указывает на отсутствие необходимости в совершенствовании техники управления долгом.

Выводы

      Бюджетно-финансовая система Сахалинской области развивается на протяжении 2003-2005 годов в условиях нестабильной социально-экономической ситуации и изменения федерального законодательства. Характеризуется высоким уровнем зависимости от финансовой помощи со стороны федерального бюджета и других, во многом субъективных, факторов, что приводит к снижению устойчивости системы и возникновению проблем при подготовке качественных среднесрочных и долгосрочных финансовых прогнозов. В течение года администрация Сахалинской области вынуждена неоднократно пересматривать и корректировать показатели основного финансового документа области. Нестабильность на областном уровне проецируется на местные финансы, большая часть которых формируется за счет финансовой помощи бюджетов другого уровня.
      Бюджетно-финансовая система Сахалинской области недостаточно эффективна и требует реформирования, повышения качества финансового управления, максимальной оптимизация использования бюджетных ресурсов, осуществления структурных и институциональных преобразований как на областном уровне, так и в муниципальных образованиях. Решение этих задач предусматривает Программа реформирования системы управления финансами.

1.2. Цели Программы и обоснование их выбора

      Реализация Программы неразрывно связана с достижением важнейшей стратегической цели - улучшения условий жизни населения Сахалинской области. Программа направлена на достижение следующих целей:
      1) обеспечение предоставления населению Сахалинской области полного набора требуемых бюджетных услуг;
      2) повышение качества предоставляемых бюджетных услуг;
      3) обеспечение обоснованного распределения финансовых ресурсов области.
      Выбор указанных целей основан на необходимости ориентированности областного бюджета на удовлетворение интересов населения области, так как существующая система бюджетного планирования ориентирована на удовлетворение прежде всего ведомственных (отраслевых) интересов.
      Необходимо обеспечить надлежащее качество услуг, оплачиваемых за счет финансовых ресурсов, и поставить объем выделяемых на их оплату средств в прямую зависимость от качества услуг. Оказание услуг низкого качества, не имеющих потребительской ценности, - вызывают недовольство налогоплательщиков.
      Распределение финансовых ресурсов области основывается на необходимости обеспечения равного доступа населения к бюджетным услугам.
      Основная техническая цель реформирования - внедрение в Сахалинской области системы эффективного финансового менеджмента, ориентированного на достижение результата максимально возможного на базе имеющихся финансовых ресурсов. Мировой опыт и российская практика показывают, что и при достаточно скудных бюджетных ассигнованиях можно добиваться положительных результатов. Следовательно, проблема финансового обеспечения достижения намеченных социально-экономических ориентиров заключается не только в недостаточности средств, но и в необходимости совершенствования процедуры планирования, распределения и контроля. Поэтому для обеспечения в Сахалинской области более высоких темпов социально-экономического развития, необходимо на областном уровне повысить эффективность управления общественными финансами.
      При реализации Программы планируется достижение ряда целей, связанных с развитием Сахалинской области:
      - повышение эффективности и обеспечение стабильности бюджетной системы;
      - создание благоприятных условий для социально-экономического развития области и привлечения инвестиций;
      - создание стимулов и условий для развития муниципальных образований.
      Повышение эффективности бюджетной системы области зависит от получения конечных результатов при расходовании бюджетных средств, а также соответствии этих результатов стратегическим целям регионального развития. При этом должна быть учтена необходимость достижения заданных результатов при меньших финансовых затратах, что обеспечит социально-экономическое развитие области вне зависимости от возможного увеличения расходной части областного бюджета.
      Поддержание стабильности бюджетной системы области заключается в необходимости устранения возможных сбоев в бюджетном финансировании социально ориентированных отраслей, а также в расчетах при закупке товаров работ услуг, выплат по долговым обязательствам. Указанные риски делают область менее интересной для инвесторов.
      В свою очередь, привлечению инвестиций и устойчивому функционированию всего хозяйственного комплекса, а значит и социально-экономическому развитию области способствуют стабильность ее налоговой политики и наличие определенных гарантий инвесторам. Вместе с тем, необходимо четкое определение правил выбора объектов и порядка предоставления государственных инвестиций, что позволит сконцентрировать бюджетные инвестиционные ресурсы на наиболее важных направлениях и добиться большего успеха.
      Муниципальные образования в Сахалинской области должны решать вопросы развития своих территорий, не делая при этом ставку исключительно на получение помощи со стороны области. В соответствии с Программой создаются стимулы и новые правила распределения финансовой поддержки, основанные на принципах софинансирования.

1.3. Программные задачи

      При реализации Программы планируется решить следующие задачи:
      1) совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
      2) совершенствование системы управления бюджетными расходами, оптимизация расходов и реструктуризация бюджетной сети;
      3) реструктуризация государственного сектора экономики;
      4) совершенствование системы региональных инвестиций;
      5) укрепление доходной базы регионального бюджета;
      6) совершенствование системы управления региональной собственностью;
      7) совершенствование политики в области заимствований и системы управления долгом;
      8) совершенствование кадрового обеспечения и системы работы с персоналом в органах исполнительной власти Сахалинской области;
      9) обеспечение режима открытости информации об использовании общественных ресурсов и учета общественного мнения при определении налогово-бюджетной политики региона.

      Решение этих задач в полной мере обеспечивается только после внедрения на территории Сахалинской области принципиально нового стандарта управления областными финансами.

1.4. Направления реформирования и ожидаемые результаты

      Достижение целей Программы и решение поставленных задач обеспечивается поэтапными действиями органов власти Сахалинской области по определенным настоящей Программой направлениям реформирования:
      1) реформа бюджетного процесса и управления расходами;
      2) внедрение бюджетирования, ориентированного на результат;
      3) проведение административной реформы;
      4) реформирование государственного сектора экономики;
      5) совершенствование системы инвестиций;
      6) создание условий для развития доходной базы;
      7) совершенствование долговой политики;
      8) совершенствование межбюджетных отношений.
      Реализация Программы зависит от выполнения плана мероприятий по каждому направлению.

1.4.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами

      Одним из важных результатов проводимой реформы бюджетного процесса является создание в Сахалинской области нормативной правовой базы для оптимизации действующей сети бюджетных учреждений и преодоления государственной монополии на оказание социальных услуг, то есть услуг в области образования, здравоохранения, культуры и социального обслуживания.
      На момент принятия Программы - производители социальных услуг находятся в ведомственной подчиненности управлений и комитетов администрации области, которые являются главными распорядителями бюджетных средств, а значит и заказчиком социальных услуг. Это обстоятельство часто служит гарантией оплаты услуг из бюджета вне зависимости от их объемов и качества. Негосударственные организации практически не участвуют в предоставлении бюджетных услуг, но они более мобильны с точки зрения смены направлений оказания услуг, маневренны в условиях недостатка ресурсов и экономичны в расходах. Кроме того, учитывается то обстоятельство, что бюджет не несет ответственности за результаты финансовой деятельности негосударственных организаций, в частности по их долгам и обязательствам, а любые финансовые просчеты руководителей бюджетных учреждений оборачиваются реальными потерями для регионального бюджета.
      Программа предусматривает проведение в 2007-2008 годах частичного (в порядке эксперимента) перевода отдельных бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций. В результате, будет подготовлена платформа для более широкого привлечения негосударственных организаций к оказанию общественных услуг в рамках государственного заказа. Также планируется разработка и утверждение перечня основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, а также форм типовых контрактов на оказание таких услуг.
      Следующим направлением совершенствования бюджетного процесса является разработка комплекса мер по преодолению временных кассовых разрывов при исполнении регионального бюджета. В случае непринятия финансовой администрацией области превентивных мер временные кассовые разрывы наносят значительный ущерб интересам бюджета. Например, сбои в финансировании бюджетных учреждений приводят к задержке выплаты заработной платы, несвоевременное финансирование государственных закупок ведет к дополнительным расходам в связи с повышением цен, несвоевременное исполнение бюджетных обязательств - к уплате штрафов, неустоек и росту процентных расходов. Вместе с тем, временные кассовые разрывы легко прогнозируются, а меры по их предотвращению носят выполнимый характер. Одним из эффективных способов преодоления кассовых разрывов является создание региональных финансовых резервов, а в условиях недостаточности бюджетных средств заключение долгосрочных соглашений с коммерческими банками на предоставление кредитных линий или реформирование кредитных соглашений. В рамках Программы для разработки порядка прогнозирования и финансирования временных кассовых разрывов предусматривается механизм по предупреждению и нейтрализации финансовых разрывов.
      В результате реализации реформ произойдет укрепление системы подотчетности органов государственной власти области перед населением области; планируется обеспечить обязательность процедур проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики. В 2007 году все законопроекты в области бюджетной и налоговой политики пройдут обязательную независимую экспертизу. В качестве экспертов должны выступить негосударственные, общественные и научные организации. Результаты проведенных экспертиз будут опубликованы в средствах массовой информации.
      При проведении реформы необходимо взять под контроль наличие кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий; наладить сбор и обработку оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности. Кроме этого, планируется анализ существующей кредиторской задолженности, изучение факторов ее возникновения, а также разработка комплексного плана по реструктуризации просроченной задолженности или ее переоформления.
      В результате принятых мер размер государственного долга Сахалинской области должен сократиться, снизится кредиторская задолженность и ликвидируется в полном объеме просроченная кредиторская задолженность. Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет сведений о кредиторской задолженности будет стимулировать повышение ответственности органов государственной власти и укрепление финансовой системы.

1.4.2. Внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат

      В результате реформы бюджетного процесса и управления расходами в 2006-2007 годах планируется изменить направленность бюджетных потоков с "финансирования учреждения" на "финансирование услуги" и "оплату конечного результата". В результате реализации реформ предполагается создать систему учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах, а результаты оценки такой потребности учитывать при формировании расходов на очередной финансовый год. Результатом реформы является формализация требований к качеству оплачиваемых из бюджета услуг. Необходимо разработать региональные стандарты качества предоставления услуг по базовым отраслям бюджетной сферы: культура, образование, здравоохранение, социальная политика. В результате не менее 50 % бюджетных расходов будут иметь стандарты качества предоставления бюджетных услуг. Указанные стандарты будут опубликованы в средствах массовой информации и сети Интернет. Указанная информация позволит потребителям общественных услуг (жителям области) контролировать качество получаемых услуг и в случае его ухудшения предъявлять обоснованные претензии их производителям. Предполагается создание системы контроля качества услуг со стороны органов исполнительной власти Сахалинской области.
      Проводимая реформа будет способствовать повышению эффективности ведомственных (отраслевых) бюджетных расходов. Утверждение системы количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач для всех главных распорядителей бюджетных средств повысит ответственность отраслевых департаментов, комитетов и управлений администрации области, а также позволит учитывать фактические и планируемые результаты их работы при формировании областного бюджета. В отличие от используемого сметного метода планирования (на основе индексации сложившихся затрат) предлагаемое к внедрению в Сахалинской области программно-целевое бюджетное планирование должно быть направлено на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем достижения намеченных целей и результатов.
      Внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования предполагает представление субъектами бюджетного планирования ежегодных докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности, совершенствование методологии разработки и реализации региональных целевых программ, использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ.
      В соответствии с Программой будет разработана система стратегических целей и задач администрации области, при этом указанная система будет органично связана с системой целевых программ, состоящей из подсистемы ведомственных целевых программ (ВЦП) и подсистемы областных целевых программ (ОЦП). В результате реализации Программы в Сахалинской области увеличится доля расходов в рамках региональных и ведомственных целевых программ в расходах областного бюджета, поскольку указанные программы будут ориентированы на достижение определенных целей регионального развития и способствовать повышению результативности бюджетных расходов.
      В результате реформ в Сахалинской области должна повыситься значимость и качество среднесрочного финансового планирования. В перспективе будет расширен перечень показателей доходов, расходов и объема долга, которые будут использованы при формировании областного бюджета на соответствующий финансовый год. Если на момент принятия Программы показатели перспективного финансового плана Сахалинской области не всегда учитываются при разработке бюджета на предстоящий финансовый год, то при разработке бюджетов, начиная с разработки проекта областного бюджета на 2008 год, учет показателей среднесрочного финансового плана при подготовке закона о бюджете будет носить обязательный характер. Это обеспечит более надежную финансовую основу для формирования среднесрочных программ социально-экономического развития и достижения обозначенных в них целей и результатов.
      В результате реализации бюджетной реформы будет повышена практическая значимость ранее сформированного реестра расходных обязательств Сахалинской области. Исполнение отраженных в этом реестре обязательств будет определяющим фактором при оценке деятельности и планов отраслевых ведомств в процессе финансового планирования, исполнения норм федерального и регионального законодательства, а также решений представительных органов местного самоуправления, предусматривающих те или иные обязательства органов власти перед населением Сахалинской области.
      Дополнительным результатом реализации Программы по указанному направлению планируется расширение практики подотчетности разработчиков бюджетной политики перед населением области. Отчеты главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях своей деятельности, областные и ведомственные целевые Программы, а также реестр расходных обязательств Сахалинской области и реестры расходных обязательств муниципальных образований будут публиковаться в средствах массовой информации и в сети Интернет.

1.4.3. Проведение административной реформы

      Расходы на государственное управление имеют высокий удельный вес в общей структуре расходов бюджета Сахалинской области. Эффективность этих расходов зависит от уровня соответствия государственных служащих предъявляемым к ним требованиям. Кроме того, поскольку отдельные категории госслужащих выполняют функции бюджетных администраторов, то уровень их квалификации влияет на эффективность выполнения мероприятий, финансируемых за счет средств областного бюджета. В ходе реализации Программы по направлению реформирования "Проведение административной реформы" в Сахалинской области планируется обеспечивать систематическое повышение квалификации государственных служащих, а также публичность и конкурсность назначений на государственные должности.
      В результате реализации Программы обеспечивается проведение ежегодной оценки, а при необходимости уточнения основных требований по отдельным направлениям и должностям государственной службы, организация курсов повышения квалификации для работников органов исполнительной власти Сахалинской области не реже чем раз в три года и не менее чем для 50 % работников, а также обеспечение публикации в средствах массовой информации и сети Интернет перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов, перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих.
      Таким образом, обеспечивается эффективность бюджетных расходов на государственное управление и снижаются возможные потери областного бюджета по причине недостаточной квалификации бюджетных администраторов.

1.4.4. Реформирование государственного сектора экономики

      Реформирование государственного сектора экономики, в частности жилищно-коммунального хозяйства является одним из основных направлений бюджетной реформы.
      Конечным результатом реформы является оздоровление бюджетной системы. Однако это невозможно без сокращения нерациональных и неэффективных расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований на субсидирование предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг, обеспечения адресности поддержки отдельных нуждающихся групп населения при оплате ими жилья и коммунальных услуг, а также за счет сокращения масштабов участия бюджета в финансировании расходов на жилищно-коммунальные услуги.
      Создание системы стимулирования муниципальных образований приведет к снижению себестоимости жилищно-коммунальных услуг, обеспечит условия функционирования жилищно-коммунального хозяйства.

1.4.5. Совершенствование системы инвестиций

      В рамках данного направления реформирования предстоит усовершенствовать технологию отбора инвестиционных проектов для предоставления государственной поддержки (государственных инвестиций) и ведения мониторинга их реализации. Результатом реформы будет повышение бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов, так как именно показатели эффективности будут определять приоритетность того или иного проекта.
      Планируется повысить "прозрачность" системы государственных инвестиций за счет формализации применяемых процедур отбора и финансирования инвестиционных проектов. Результатом публикации в средствах массовой информации и сети Интернет отчетов о реализованных инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов, является повышение осведомленности населения о деятельности органов власти и повышение ответственности за использование бюджетных средств на инвестиционные цели.
      Учет эксплуатационных расходов будущих периодов по инвестиционным проектам позволит избежать потерь областного бюджета вследствие превышения суммы эксплуатационных расходов будущих периодов над суммами положительного финансового эффекта от реализации инвестиционного проекта.

1.4.6. Создание условий для развития доходной базы

      В Сахалинской области планируется провести работу по совершенствованию региональных налоговых законов и других нормативных правовых актов в сфере налогообложения и налогового администрирования.
      Разработка формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов будет способствовать повышению качества управления доходной базой. Наличие механизмов оценки потерь и дополнительных доходов (или экономии бюджетных средств) в результате предоставления региональных налоговых льгот позволит произвести отбор неэффективных налоговых льгот и инициировать их отмену. В Сахалинской области будет введен запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности. В результате будет установлен показатель объема региональных налоговых льгот в Сахалинской области в пределах пятипроцентного уровня от суммы доходов бюджета за последний отчетный год.
      Налоговые льготы должны приносить существенный финансовый доход в виде последующего роста налоговых платежей или сохранения налоговых доходов при общем ухудшении макроэкономической ситуации, а также возможном негативном изменении рынков сбыта продукции отдельных отраслей экономики региона. Эффективные налоговые льготы должны стимулировать возникновение новых рабочих мест и повышение заработной платы работников. Публикация данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности повысит ответственность инициаторов налоговых льгот и органов государственной власти перед обществом.
      Состояние доходной части бюджета зависит от способности органов государственной власти принимать оперативные меры воздействия на невыполняющих свои обязанности перед бюджетом налогоплательщиков, арендаторов государственного имущества, пользователей земельных участков и лесного фонда, а также других дебиторов. В целях обеспечения органов государственной власти информацией о результатах реформы будет создана система оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет.
      В результате сократятся потери бюджета, возникающие при предоставлении отсрочек и рассрочек, целесообразность которых вызывает сомнения, а объем дебиторской задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей не превысит 3 % доходов бюджета за последний отчетный финансовый год.
      В качестве важного и не в полной мере используемого на сегодня резерва увеличения доходной базы следует рассматривать малое предпринимательство. Здесь планируется разработать эффективную систему оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства, а также наладить постоянный мониторинг состояния дел в малом бизнесе. В результате предпринятых мер повысится налоговая отдача от деятельности субъектов малого предпринимательства.
      Проведение независимыми организациями оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности Сахалинской области, обеспечение открытости информации об областной собственности приведут к увеличению доходов от использования госсобственности (в том числе доходов от приватизации) и оптимизации ее перечня.
      В целях оптимизации доходов необходимо усовершенствовать процедуры мониторинга эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области, установив при этом перечень критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области; вывести из региональной собственности организации, деятельность которых не сопровождается получением бюджетного и социального эффекта. В результате проведенных мероприятий не менее 90 % государственных унитарных предприятий и других находящихся в региональной собственности организаций будут соответствовать установленным критериям.

1.4.7. Совершенствование долговой политики

      Вопросы совершенствования долговой политики области являются одними из самых актуальных. В целях обеспечения принятия правильных решений по вопросам долга Сахалинской области в ходе реформы будет разработана и утверждена методология расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период. Это позволит осуществлять расчет объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку на бюджет. Методика такого расчета также будет разработана и утверждена.
      Предоставление гарантий за счет средств областного бюджета предусматривается осуществлять при наличии бюджетной и социальной эффективности планов. Процедура предоставления гарантии должна быть формализована и должна предусматривать конкурсный отбор претендентов на получение гарантии. В целях минимизации рисков для бюджета получатели региональных гарантий должны будут в обязательном порядке предоставлять залоговое обеспечение.
      Публикации в средствах массовой информации и сети Интернет сведений о долговых обязательствах, информации по выдаваемым гарантиям повысят ответственность органов власти.

1.4.8. Совершенствование межбюджетных отношений

      В результате реализации мероприятий Программы по направлению "Совершенствование межбюджетных отношений" необходимо сформировать нормативную правовую базу, обеспечивающую условия для развития муниципальных образований в Сахалинской области. Результатом проводимой реформы в указанном направлении является внедрение объективных и "прозрачных" механизмов распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями.
      Существенную роль в развитии муниципальных образований сыграет законодательное утверждение порядка формирования, распределения и расходования средств фонда муниципального развития. Инвестиционная поддержка муниципалитетов будет осуществляться на основе оценки обеспеченности территорий объектами социальной и инженерной инфраструктуры, а также с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов. При этом распределение инвестиций осуществляется в соответствии с установленными процедурами.
      Реформирование межбюджетных отношений способствует стабилизации муниципальных бюджетов, в первую очередь путем предотвращения негативных последствий возникновения кассовых разрывов. Внедряемая при этом формализация процедур распределения кредитов из областного бюджета на кассовый разрыв обеспечит своевременное оказание необходимой помощи муниципальным образованиям.
      В рамках Программы будет создана система мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований, результатом которой предполагается учитывать при предоставлении муниципальным образованиям финансовой помощи. Таким образом, оптимизации управления бюджетными ресурсами является для муниципальных образований стимулом.

2. Сроки и этапы реализации Программы

      Программа реформирования системы управления финансами Сахалинской области реализуется в соответствии с Планом реформирования, который разработан на основе оценки исходного состояния каждого направления реформы и состоит из перечня мероприятий, выполнение которых обеспечит достижение поставленных программных целей.
      Осуществление мероприятий будет производиться в два этапа. Первый этап начинается с момента утверждения Программы и заканчивается 1 июля 2007 года. Второй этап начинается с 1 июля 2007 года и заканчивается 1 июля 2008 года.
      Итоги реализации Программы будут подведены в период с 1 июля 2008 года по 31 декабря 2008 года.
      На первом этапе формируются основные механизмы реализации Программы, проводятся организационные мероприятия; внимание уделяется разработке и принятию новых нормативных правовых актов по вопросам повышения качества управления общественными финансами, методик, положений и регламентов для управленческих процедур. На втором этапе существенное внимание уделяется реализации ранее принятых нормативных документов, решений и внедрению новых технологий. Особенностью второго этапа является и более высокая степень взаимодействия с общественностью и средствами массовой информации.
      В итоге проводится оценка результативности реализации Программы, участия в ней органов исполнительной власти Сахалинской области и муниципальных образований, а также оценка соответствия выбранных путей достижению поставленных целей. Исходя из проведенной оценки, осуществляется решение вопроса стимулирования, завершаются расчеты. Задачей реализации Программы является совершенствование системы общественных финансов. При завершении каждого из этапов готовится отчет о достигнутых результатах в ходе реализации Программы. Эта информация публикуется в средствах массовой информации и сети Интернет.
      В ходе реализации Программы могут возникать непредвиденные сложности и проблемы. План реформирования предусматривает возможность альтернативной замены одного мероприятия другим, в той же мере обеспечивающим достижение необходимого результата.

2.1. План мероприятий по направлению "Реформа бюджетного процесса и управления расходами"

2.1.1. Анализ исходного состояния

      На момент начала реализации Программы основной объем социальных услуг (услуг в области здравоохранения, образования, социального обслуживания, культуры и др.) в Сахалинской области предоставляется бюджетными организациями, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Сфера оказания социальных услуг в Сахалинской области по состоянию на начало 2006 года была представлена 130 детскими дошкольными учреждениями, 193 общеобразовательными учреждениями, 13 учреждениями начального профессионального образования, 5 средними специальными учебными заведениями; 186 учреждениями здравоохранения, которые обеспечивают содержание 7,6 тыс. больничных коек; 180 общедоступными библиотеками, 120 домами культуры и другими учреждениями культуры и средств массовой информации, спортивными комплексами и другими организациями общественной значимости.
      Несмотря на то, что в области сложилась фактическая государственная монополия на оказание социальных услуг, органы власти Сахалинской области готовы идти на контакты с любыми негосударственными организациями, способными обеспечить предоставление общественно значимых услуг в необходимых объемах и с должным уровнем качества.
      Значимой проблемой, мешающей стабильному функционированию финансовой системы области, являются временные кассовые разрывы, которые, безусловно, возникают при исполнении бюджета Сахалинской области. Их причинами, как правило, являются:
      - недостаточное поступление доходов для финансирования запланированных расходов;
      - сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и отпускных работникам бюджетной сферы;
      - сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий жилищно-коммунального хозяйства и организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону.
      Специалистами главного финансового управления администрации Сахалинской области проведена оценка фактических размеров временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за 2003-2005 годы, а также финансовых последствий.
      Проекты нормативных правовых актов и отдельных решений, связанных с налогово-бюджетной системой Сахалинской области, являются объектами специальных экспертиз. Статьей 14 Закона Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области" определено, что проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год направляется в контрольно-счетную палату Сахалинской области, которая готовит замечания, предложения, заключения по предмету первого чтения.
      Статьей 13 Закона Сахалинской области от 3 апреля 2000 года № 168 "О законодательной деятельности в Сахалинской области" предусмотрено, что субъект права законодательной инициативы вправе организовать проведение правовой, финансово-экономической, экологической, лингвистической и других профессионально-специализированных экспертиз законопроекта. Правовая экспертиза предполагает оценку законопроекта с целью определения:
      соответствия Конституции Российской Федерации и Уставу Сахалинской области;
      соответствия федеральному законодательству и законодательству Сахалинской области;
      соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права;
      обоснованности выбора вида акта;
      обеспеченности финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями);
      соблюдения правил законодательной техники.
      При этом экспертиза законопроекта может осуществляться учеными, специалистами, коллективами ученых и специалистов, научными учреждениями.
      Постановлением губернатора Сахалинской области от 22 декабря 1999 года № 501 "Об экспертизе инвестиционных проектов" предусмотрено проведение обязательной экспертизы принимаемых к рассмотрению инвестиционных проектов. Обязательным экспертом для проведения экспертизы и оценки инвестиционных проектов определено ГУП "Центр разработки инвестиционных проектов и программ Сахалинской области"; постановлением администрации Сахалинской области от 18 мая 2005 года № 85-па "Об областном регистре нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области" предусмотрено проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области.
      Однако недостатками системы экспертных оценок в области бюджетного процесса являются: узкий круг объектов экспертизы; субъективность экспертных оценок, обусловленная неполным охватом и неопределенностью правил независимой экспертизы, а также отсутствие порядка и критериев выбора независимых экспертов, отсутствие оценки фактических финансовых последствий реализации принимаемых законов в области бюджетного и налогового законодательства.
      По состоянию на 1 июля 2006 года просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений в Сахалинской области отсутствует.

2.1.2. План мероприятий

      Для достижения намеченных по данному направлению реформирования целей предлагается реализовать следующие мероприятия:

№ п/п	Наименование мероприятия	Сроки	Исполнители
1	2	3	4
1	Проведение оценки возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций	до 01.04.2007	Отраслевые департаменты, комитеты и управления
2	Утверждение постановлением администрации области перечня основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями	до 01.05.2007	Отраслевые департаменты, комитеты и управления; главное финансовое управление
3	Утверждение постановлением администрации области порядка и плана перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и формы типового контракта на оказание услуг	до 01.06.2007	Отраслевые департаменты, комитеты и управления; главное финансовое управление
4	Проведение эксперимента по частичному переводу бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций	до 01.04.2008	Отраслевые департаменты, комитеты и управления; главное финансовое управление
5	Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций	до 01.07.2008	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление; отраслевые департаменты, комитеты и управления
6	Проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за последние три отчетные года, и финансовых последствий их возникновения	Ежегодно до 1 апреля	Главное финансовое управление
7	Разработка и принятие постановления администрации области "Об утверждении методологии планирования временных кассовых разрывов и порядка формирования финансового резерва"	до 01.07.2007	Главное финансовое управление
8	Публикация в СМИ и сети Интернет постановления администрации области "Об утверждении методологии планирования временных кассовых разрывов"	до 01.08.2007	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление
9	Проведение оценки фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в 2006-2007 годах	Ежегодно до 1 апреля	Главное финансовое управление
10	Подготовка и внесение дополнений в законодательство Сахалинской области, предусматривающих обязательность публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики и порядок ее проведения	до 01.01.2007	Главное финансовое управление
11	Публикация в СМИ и сети Интернет результатов публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики до утверждений соответствующих проектов	Постоянно, начиная с 01.01.2007	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление
12	Проведение инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий	ежеквартально	Отраслевые департаменты, комитеты и управления; главное финансовое управление
13	Разработка и принятие постановления администрации области "О мерах по предотвращению просроченной кредиторской задолженности"	до 01.06.2007	Главное финансовое управление; комитет по управлению госимуществом
14	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет информации о состоянии кредиторской задолженности	ежегодно до 1 июля	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление

2.1.3. Обоснование мероприятий и пояснения

      Предлагаемый вариант практической реализации данного направления реформирования и сделанный выбор способов достижения поставленных целей основывается на следующем.
      Оценка возможности перевода бюджетных организаций и учреждений в форму негосударственных организаций должна осуществляться отраслевыми департаментами, комитетами и управлениями.
      Проведение оценки возможности перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций позволит сформировать перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, а также для разработки порядка и плана перевода. При этом критериями для отбора могут являться: простота технологии или невысокий уровень требований к качеству оказания отдельных видов социальных услуг, высокая доля доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, наличие предложений об оказании аналогичных предоставляемым бюджетными учреждениями социальных услуг со стороны негосударственных организаций и минимальный риск возникновения нежелательных последствий перевода конкретных бюджетных учреждений и организаций в форму негосударственных организаций.
      Утверждение формы типового контракта на оказание социальных услуг негосударственными организациями постановлением администрации Сахалинской области порядка и плана перевода бюджетных организаций учреждений в форму негосударственных организаций позволит унифицировать регламентацию взаимоотношений между заказчиком и исполнителем услуг, а также упростит процедуры реструктуризации бюджетной сети.
      Постановлением администрации области также будет санкционировано проведение эксперимента по частичному переводу бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. В ходе эксперимента в течение трех месяцев негосударственные организации будут обеспечивать оказание социальных услуг в соответствии с условиями государственного контракта. За этот период негосударственные организации должны доказать, что они имеют возможность оказывать услуги в заданных объемах и соответствующего качества. По истечении трех месяцев делаются выводы о целесообразности и допустимости использования ресурса негосударственных организаций для оказания социальных услуг.
      Специфика деятельности базовых отраслей социальной сферы и хозяйственного комплекса Сахалинской области, особенности налогового законодательства оказывали, и будут оказывать безусловное влияние на процесс исполнения бюджета, а в ряде случаев - приводить к возникновению кассовых разрывов.
      В рамках реализации Программы планируется отработать технологию минимизации финансовых и социальных последствий возникновения кассовых разрывов. Схема действий в этом направлении заключается в обеспечении своевременного прогнозирования кассовых разрывов, а затем - в заблаговременном создании соответствующих финансовых резервов или перераспределении бюджетных ассигнований.
      Утверждение нормативным правовым актом методологии планирования временных кассовых разрывов и порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов обусловлено необходимостью применения для этих целей единой и формализованной технологии. Это обеспечит снижение вероятности ошибок в планировании и сопоставимость расчетов по различным периодам, что даст возможность для проведения качественного анализа и разработке на его основе эффективных мер по нейтрализации последствий временных кассовых разрывов.
      Управление финансированием временных кассовых разрывов включает решение следующих ключевых задач:
      определение необходимого объема дополнительной финансовой помощи,
      выбор источника привлечения дополнительных ресурсов (банковские кредиты, выпуск ценных бумаг, бюджетные кредиты),
      определение срока использования привлекаемых денежных средств,
      выбор финансируемых за счет дополнительно привлеченных средств мероприятий.
      Разработка и утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов способствует решению указанных задач. Порядок формирования финансового резерва включает в себя сроки, объемы, источники и процедуру формирования финансового резерва. В качестве источников резерва могут, в частности, выступать кредитные заимствования или согласованные отсрочки по выполнению финансовых обязательств. Резерв может иметь определенную форму. Например, оборотная кассовая наличность, стабилизационный фонд и т.п.
      Специфичность бюджетного и налогового законодательства не позволяет населению области дать объективную оценку законодательным инициативам. Решение этой проблемы заключается во внедрении процедур обязательной публичной независимой экспертизы проектов в области бюджетного и налогового законодательства.
      Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства должен предусматривать: сроки проведения экспертизы; способ экспертизы (например, экспертизы с привлечением на платной (конкурсной) основе независимой экспертной организации, или путем публикации законопроекта в средствах массовой информации для последующего обсуждения); возможность применения выводов независимых экспертов.
      В перечень законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства для проведения процедур независимой экспертизы будут включены проекты областных законов: "Об областном бюджете на очередной финансовый год"; "О налоге на имущество"; законопроекты, определяющие размеры оплаты труда; законопроекты по вопросам приобретения или отчуждения региональной собственности; законопроекты в сфере предоставления социальных гарантий; а также другие законопроекты, требующие дополнительного финансирования или связанные с возникновением бюджетных доходов (обязательств).
      В части мероприятий, направленных на снижение и ликвидацию просроченной кредиторской задолженности бюджета. Проведение инвентаризации обеспечивает надлежащий учет долговых обязательств и дает исходный материал для выработки решений по вопросам управления долгом. Отраслевые департаменты, комитеты и управления в обязательном порядке проводят инвентаризации. Главное финансовое управление обеспечивает свод результатов инвентаризации. Постановлением администрации Сахалинской области "О мерах по предотвращению просроченной кредиторской задолженности" предполагается утвердить план мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности и порядок мониторинга кредиторской задолженности (в том числе в отношении бюджетных учреждений и унитарных предприятий). Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет о состоянии кредиторской задолженности осуществляется в общем объеме сведений о задолженности бюджета.

2.1.4. Альтернативные механизмы

      Проведению оценки возможности перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций может предшествовать разработка и утверждение порядка и плана такого перевода, предусматривающего критерии отбора бюджетных учреждений для перевода в форму негосударственных организаций. Однако в этом случае повышается вероятность ошибок в принятии решений, так как при разработке системы критериев отбора не в полной мере могут быть учтены предложения отраслевых структур.
      В ходе выполнения мероприятий могут вноситься изменения по количеству переводимых организаций, уточнению критериев отбора организаций для перевода, передаче негосударственным организациям отдельных функций в рамках оказания бюджетных услуг (с внесением изменений в численность персонала бюджетного учреждения).
      В Сахалинской области не исключается перевод в категорию негосударственных организаций отдельных структурных подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих административно-управленческие процессы. Одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 года № 1789-р Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах предусматривают разработку и принятие нормативных правовых актов для механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов.
      Формирование финансового резерва для нейтрализации последствий временных кассовых разрывов предусматривает возможность выбора форм образования такого резерва: оборотная кассовая наличность, банковская кредитная линия, система отсрочек и рассрочек выполнения расчетных обязательств и другие допустимые варианты.
      Внедрение в Сахалинской области процедур публичной независимой экспертизы имеет широкий спектр альтернатив в отношении исполнителей (экспертов). В качестве независимых экспертов могут выступать негосударственные консультационные, юридические или аудиторские компании, общественные и научные организации. Однако при выборе экспертов необходимо учитывать:
      отсутствие в регионе аудиторско-консультационных компаний, специализирующихся в области бюджетного права и обладающих опытом в сфере общественных финансов, но при этом присутствие у них опыта работы с налоговым законодательством;
      зависимость экспертных оценок от политической направленности деятельности общественных организации;
      отсутствие опыта практической работы с налогово-бюджетным законодательством у научных организаций, но высоким уровнем присутствующих у научных сотрудников теоретических познаний и опытом проведения аналитических мероприятий.
      Альтернативой публичной независимой экспертизе может стать образование общественной палаты области, в которой были бы представлены партии, движения и общественные организации области. Иной вариант - публичные общественные слушания, на которые может прийти и высказать свои предложения любой житель области.
      Альтернативных механизмов в реализации мероприятий, направленных на снижение и ликвидацию просроченной кредиторской задолженности бюджета, в Сахалинской области нет.

2.2. План мероприятий по направлению "Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат"

2.2.1. Анализ исходного состояния

      Мероприятия, направленные на создание системы управления бюджетными услугами для Сахалинской области, впервые реализуются в рамках Программы. На момент принятия Программы оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах и фактических объемов предоставленных бюджетных услуг в регионе не проводилась. Перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении и порядок такого учета разработаны и утверждены не были.
      Отраслевые департаменты, комитеты и управления Сахалинской области в рамках выполнения своих функциональных обязанностей обеспечивают отслеживание действующих и вводимых требований к качеству общественных услуг, а также осуществляют контроль за их соблюдением производителями услуг. В то же время внедряемые и контролируемые ими нормативные требования к качеству во многом носят технологический характер, они недостаточно четко определяют требования к конечному результату, мало понятны для получателей услуг, то есть для населения.
      На момент начала реализации Программы функции и задачи субъектов бюджетного планирования определяются положениями о департаментах, комитетах и управлениях. Это представляется недостаточным, так как указанные положения утверждаются на длительную перспективу и не всегда ориентированы на достижение текущих и среднесрочных целей администрации области и решение соответствующих тактических задач.
      В Сахалинской области принимаются меры по созданию системы планирования социально-экономического развития области и внедрению программно-целевых методов бюджетного планирования.
      В целях совершенствования управления стратегическим развитием Сахалинской области и во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 10 мая 2005 года № Пр-792 и Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 года № МФ-П13-2371 "О разработке мер по экономическому развитию Дальнего Востока" постановлением администрации Сахалинской области от 9 июня 2006 года № 140-па была утверждена стратегия развития Сахалинской области на период до 2020 года.
      Указанное постановление определяет стратегические цели и задачи развития Сахалинской области, а также систему целевых индикаторов, позволяющих осуществлять мониторинг достижения стратегических целей и задач, а также эффективности управления региональным развитием. Это обеспечивает выполнение мероприятия В4 "Оценка стратегических целей и решаемых задач администрацией субъекта Российской Федерации" по классификации приказа Министерства финансов Российской Федерации от 1 сентября 2006 года № 296.
      На стадии разработки находится Программа социально-экономического развития Сахалинской области на период 2007 - 2009 годов, в которой дается оценка экономической ситуации и формируются основные цели и задачи социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу; устанавливаются индикативные показатели социально-экономического развития и дается оценка ожидаемой эффективности.
      Общие принципы и порядок формирования, финансирования и реализации областных и межрегиональных целевых программ производится в соответствии с Законом Сахалинской области от 3 февраля 1998 года № 53 "Об областных и межрегиональных целевых программах". Однако в этом законе не определен порядок реализации и мониторинга реализации региональных целевых программ, а также порядок закрепления процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения областной целевой Программы.
      В Сахалинской области на момент принятия Программы не осуществляется формирование среднесрочного финансового плана.
      В соответствии со статьей 3 Закона Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области" администрация Сахалинской области устанавливает порядок ведения реестра расходных обязательств Сахалинской области и определяет порядок представления реестров расходных обязательств муниципальных образований в исполнительный орган государственной власти Сахалинской области. Порядок ведения реестра и порядок предоставления реестров утверждены постановлением администрации Сахалинской области от 30 декабря 2005 года № 251-па "О реестре расходных обязательств Сахалинской области". Однако утвержденный Порядок недостаточно детально определяет процедуры формирования реестра расходных обязательств Сахалинской области. В области также не определен порядок использования (учета) данных реестра расходных обязательств.

2.2.2. План мероприятий

      Для достижения намеченных по данному направлению реформирования целей предлагается реализовать следующие мероприятия.

№ п/п	Наименование мероприятия	Сроки	Исполнители
1	2	3	4
1	Проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах и фактически предоставленных услуг за последний трехлетний период	Ежегодно до 1 июня	Отраслевые департаменты, комитеты и управления; главное финансовое управление; комитет экономики
2	Подготовка и принятие постановления администрации области по вопросам оценки потребности в бюджетных услугах на территории области	до 01.04.2007	Главное финансовое управление; комитет экономики
3	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных, запланированных расходов	до 01.12.2007	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление
4	Обеспечение учета результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов бюджета на 2008 год	В сроки подготовки проекта бюджета	Главное финансовое управление
5	Инвентаризация действующего законодательства с точки зрения стандартов качества бюджетных услуг	до 01.03.2007	Отраслевые департаменты, комитеты и управления
6	Разработка и утверждение законами Сахалинской области региональных стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, социальная политика)	до 01.06.2007	Отраслевые департаменты, комитеты и управления; главное финансовое управление
7	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным стандартам	до 01.06.2007	Отраслевые департаменты, комитеты и управления; главное финансовое управление
8	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет региональных стандартов качества предоставления бюджетных услуг	до 01.01.2008	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; отраслевые департаменты, комитеты и управления
9	Проведение оценки функций и задач бюджетного планирования Сахалинской области	Ежегодно до 1 июня	Отраслевые департаменты, комитеты и управления
10	Разработка и принятие постановления администрации области "Об утверждении количественных показателей результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств"	Ежегодно до 1 июня	Комитет экономики; отраслевые департаменты, комитеты и управления
11	Разработка и принятие распоряжения администрации области "О стратегических целях и задачах администрации Сахалинской области на трехлетний период"	Ежегодно до 1 июня	Комитет экономики; отраслевые департаменты, комитеты и управления
12	Разработка и принятие постановления администрации области "О применении программно-целевых методов в Сахалинской области"	до 01.06.2007	Главное финансовое управление; комитет экономики
13	Публикация в СМИ и сети Интернет ведомственных целевых программ и региональных целевых программ, а также их результатов	по мере принятия	Отраслевые департаменты, комитеты и управления
14	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам формирования среднесрочного финансового плана	до 01.06.2007	Главное финансовое управление; комитет экономики
15	Разработка и утверждение среднесрочного финансового плана Сахалинской области	одновременно с проектом областного бюджета	Главное финансовое управление
16	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации и объема долга не менее чем на 3 года	Ежегодно до 1 июля	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление
17	Подготовка и внесение изменений и дополнений в постановление администрации области от 30 декабря 2005 года № 251-па "О реестре расходных обязательств Сахалинской области"	до 01.05.2007	Главное финансовое управление
18	Инвентаризация расходных обязательств области с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов	до 01.06.2007	Главное финансовое управление; комитет экономики
19	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет реестра расходных обязательств Сахалинской области и реестров расходных обязательств муниципальных образований	Ежегодно до 1 июля	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление

2.2.3. Обоснование мероприятий и пояснения

      Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам оценки потребности в бюджетных услугах на территории области будет обеспечено:
      нормативное утверждение перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении;
      утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год.
      Указанный перечень и порядок будут утверждены предлагаемым постановлением администрации Сахалинской области.
      Учитывая новизну и сложность рассматриваемой проблемы, невозможность проведения качественных реформ одновременно во многих направлениях, перечень бюджетных услуг планируется разработать (в ходе первого этапа реализации Программы) для нескольких базовых отраслей социальной сферы: здравоохранении, образовании, культуре и социальном обслуживании населения. В ходе второго этапа реализации Программы перечень бюджетных услуг будет расширен и охватит практически весь спектр направлений деятельности бюджетных организаций.
      В рамках подготовки и утверждения полного перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, должны быть сформулированы следующие понятия:
      бюджетная услуга;
      содержание бюджетной услуги;
      поставщик бюджетной услуги;
      стандарт бюджетной услуги;
      получатель бюджетной услуги;
      контингент потребителей бюджетной услуги;
      перечень бюджетных услуг.
      С точки зрения ориентированности на потребителя и себестоимости оказания бюджетные услуги предлагается разделять на следующие подгруппы:
      1) индивидуальные услуги;
      2) коллективные услуги.
      Индивидуальная бюджетная услуга направлена на взаимодействие с определенной группой получателей бюджетной услуги, при этом себестоимость и содержание бюджетной услуги могут варьироваться в зависимости от разных категорий и групп получателей бюджетной услуги.
      Коллективная бюджетная услуга направлена на определенные категории и группы получателей или на все население в целом, и ее содержание и себестоимость не меняются в зависимости от получателя.
      При подготовке Перечня бюджетных услуг должны быть выделены и следующие критерии бюджетной услуги:
      - направленность на реализацию прав или гарантий, закрепленных Конституцией, федеральным или законодательством области;
      - направленность на конкретного получателя, то есть для каждой услуги можно выделить группу лиц, которая является получателем данной услуги;
      - источники финансирования бюджетных услуг (областной бюджет (в том числе за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) федеральный фонд компенсаций).
      В ходе первого этапа реализации Программы необходимо разработать механизм прогнозирования потребности в предоставляемых бюджетных услугах и обеспечить формирование системы планирования деятельности органов исполнительной власти по предоставлению бюджетных услуг. Порядок проведения оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов областного бюджета должен учитывать утвержденный перечень бюджетных услуг, поэтому порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов целесообразно утвердить тем же нормативным правовым актом, которым будет утверждаться перечень бюджетных услуг.
      При разработке указанного порядка должны быть определены:
      - данные, используемые для оценки уровня потребности в предоставлении бюджетных услуг, их источники, а также сроки предоставления;
      - формулы и методики расчета потребностей в стоимостном выражении;
      - функции органов, осуществляющих проведение оценки;
      - регламент трансляции оценок потребности в проект бюджета и разрешения спорных ситуаций, а также иные параметры.
      Обеспечение публикации в средствах массовой информации и сети Интернет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных, запланированных расходов необходимо в целях укрепления подотчетности разработчиков региональной бюджетной политики перед населением и налогоплательщиками области.
      Инвентаризация законодательства (с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг) производится в целях сбора и обобщения нормативной информации, необходимой для разработки региональных стандартов качества. Объектами инвентаризации будут являться: федеральные и законы области; нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, администрации и губернатора Сахалинской области; международные договора, соглашения и конвенции (например, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах).
      Необходимость законодательного утверждения стандартов качества бюджетных услуг обусловлена тем, что на федеральном уровне требования к качеству услуг в основном устанавливаются в федеральных законах.
      В связи с необходимостью утверждения порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг региональным стандартам планируется принять постановление администрации Сахалинской области по указанному вопросу.
      После публикации утвержденных региональных стандартов качества бюджетных услуг в средствах массовой информации жители области могут сравнивать уровень и качество предоставляемых услуг.
      Систематическая, ежегодная оценка функций и задач областных ведомств необходима для определения зон ответственности тех или иных ведомств за реализацию Программы социально-экономического развития Сахалинской области.
      Постановлением администрации Сахалинской области "Об утверждении количественных показателей результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств" ежегодно будет утверждаться система количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств (отраслевых департаментов, комитетов и управлений и иных главных распорядителей бюджетных средств). Количественные показатели при этом будут утверждаться на среднесрочную перспективу и будут увязаны с результатами оценки потребностей в предоставлении бюджетных услуг, показателями среднесрочного финансового плана и стратегическими целями и задачами администрации Сахалинской области.
      Распоряжением губернатора Сахалинской области "О стратегических целях и задачах администрации Сахалинской области на трехлетний период" будут определены: в 2007 году стратегические цели и задачи администрации области на 2008-2010 год, а в 2008 году - на 2009-2011 год. Выбор целей и определение задач администрации Сахалинской области осуществляется на основе утвержденной стратегии развития Сахалинской области на период до 2020 года (путем вычленения из целей и задач на долгосрочный период достигаемых и решаемых в предстоящей трехлетке), посланий Президента Российской Федерации и губернатора Сахалинской области, иных документов, определяющих развитие области в указанный период. Данный подход обеспечит стратегию развития области.
      Постановлением администрации Сахалинской области "О применении программно-целевых методов в Сахалинской области" будут определены принципы и процедуры формирования системы среднесрочных целевых программ, которая будет состоять из подсистемы ведомственных целевых программ (ВЦП) и подсистемы областных целевых программ (ОЦП). При этом к подсистеме ОЦП будут отнесены ориентированные на развитие Программы, требующие скоординированных действий различных ведомств и организаций, также - централизации ресурсов на решение межведомственных задач, а к подсистеме ВЦП будут отнесены Программы, раскрывающие основные направления и планы деятельности отраслевых ведомств, которые финансируются за счет средств областного бюджета по расходам соответствующей отрасли.
      Этим постановлением будут утверждены:
      порядок разработки, утверждения и реализации ВЦП, система индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов;
      порядок разработки, реализации и мониторинга реализации ОЦП, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения реализации Программы;
      требования к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям региональных целевых программ, а также показателей непосредственных и конечных результатов региональных целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности реализации программ.
      Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам формирования среднесрочного финансового плана будет обеспечено утверждение методики формирования перспективного (среднесрочного) финансового плана. Методика формирования перспективного финансового плана будет разработана в первоочередном порядке, так как до 1 июля 2007 года планируется утвердить перспективный финансовый план региона на 2008-2010 годы.
      В целях обеспечения практической значимости среднесрочного финансового плана в вышеуказанном постановлении будет предусмотрен порядок обязательного учета показателей перспективного финансового плана при подготовке закона о бюджете на очередной финансовый год.
      Публичность бюджетного процесса является залогом стабильности финансово-бюджетной политики, проводимой администрацией Сахалинской области; перечень работ, связанный с разработкой перспективного финансового плана, будет опубликован в средствах массовой информации и сети Интернет, где на официальном сайте администрации Сахалинской области будут опубликованы не только перспективный финансовый план и объем долга, но также показатели доходов и расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной).
      Изменения и дополнения в постановление администрации Сахалинской области от 30 декабря 2005 года № 251-па "О реестре расходных обязательств Сахалинской области" обеспечат детальную регламентацию процедур формирования реестра расходных обязательств Сахалинской области, а также определят порядок использования (учета) данных реестра расходных обязательств.

2.2.4. Альтернативные механизмы

      Альтернативы созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах не существует, так как сама идеология учета вытекает из требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. Определенные альтернативные варианты предлагаемого способа решения этой задачи связаны с повышением (или снижением) степени детализации бюджетных услуг. Их перечень может быть составлен по укрупненным позициям, а может предусматривать большую специфику отраслевых услуг (например, в здравоохранении перечень может включать в себя несколько десятков услуг).
      Определение потребности в предоставляемых бюджетных услугах планируется осуществлять с помощью социологических опросов, которые могут проводиться сторонними организациями. Однако определение потребности в предоставляемых бюджетных услугах может производиться и силами отраслевых департаментов, комитетов и управлений.
      Использование результатов опросов общественного мнения, безусловно, повысит качество оценки потребности, но проведение социологических опросов и исследований потребует дополнительных финансовых и временных издержек, поэтому такие мероприятия могут быть реализованы при наличии небольшого резерва времени и при условии выделения дополнительного финансирования (например, за счет возможной экономии по отдельным статьям утвержденного финансового плана). Тем не менее, при оценке потребности в объемах предоставления услуг могут использоваться и иные, не затратные, формы изучения общественного мнения, например, конференции с потребителями бюджетных услуг.
      Альтернативой разработке региональных стандартов качества предоставления бюджетных услуг может стать принятие на федеральном уровне единых, общероссийских стандартов качества предоставления бюджетных услуг.
      При принятии региональных стандартов качества, обусловленных наличием в статье 71 Конституции Российской Федерации, нормы, предусматривающей отнесение стандартов к ведению Российской Федерации, возможно изменение названий разрабатываемых областных законодательных актов "о стандартах" и предмета законодательного регулирования на название "О региональных требованиях к качеству услуг" или "О региональных компонентах к стандартам качества" (допускается федеральным законодательством).
      Переход к планированию бюджетных расходов, использующему индикативные методы управления и целевые Программы, предопределяет безальтернативность разработки ведомственных и областных целевых программ, реализуемых за счет бюджетных средств и, следовательно, необходимость разработки и утверждения реестра индикаторов результативности исполнения целевых программ и расходов областого бюджета и порядка корректировки предоставляемых под Программы бюджетных средств, исходя из уровня достижения результатов.
      Альтернативой среднесрочному финансовому плану может стать разработка и принятие областного бюджета на три года с последующей корректировкой третьего года по итогам исполнения бюджета за отчетный финансовый год.
      Альтернативным решением задач, предусмотренных планом реформирования по данному направлению, является утверждение количественных показателей результатов деятельности главных распорядителей бюджетных средств, а также показателей среднесрочного (перспективного) финансового плана законами Сахалинской области.

2.3. План мероприятий по направлению "Проведение административной реформы"

2.3.1. Анализ исходного состояния

      К моменту начала реализации Программы в Сахалинской области в соответствии с распоряжением администрации Сахалинской области от 12 августа 2003 года № 428-ра "Об утверждении мероприятий реформирования государственной службы Сахалинской области до 2005 года" было обеспечено проведение ряда мероприятий, связанных с административной реформой. Была создана хорошая основа для реализации Программы по направлению "Проведения административной реформы".
      На момент начала реализации Программы следует отметить, что Законом Сахалинской области от 9 февраля 2005 года № 4-ЗО "О квалификационных требованиях к должностям государственной гражданской службы Сахалинской области" определены квалификационные требования к стажу областной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности для областных гражданских служащих. Это обеспечивает выполнение мероприятия С1 "Проведение оценки основных требований к отдельным направлениям и должностям государственной службы" по классификации приказа Министерства финансов Российской Федерации от 1 сентября 2006 года № 296.
      Повышению эффективности бюджетных расходов, в том числе и расходов на госуправление, способствует сложившаяся система аттестации государственных служащих и система замещения вакансий государственных служащих на конкурсной основе. В соответствии с Кодексом государственной службы Сахалинской области поступление граждан на государственную гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы осуществляется по результатам конкурса либо по результатам квалификационного отбора. Условия проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы определены статьей 48 Кодекса государственной службы. Аттестация проводится в целях определения соответствия государственных гражданских служащих области замещаемым должностям гражданской службы на основе оценки их профессиональной служебной деятельности. Вопросы проведения аттестации государственных гражданских служащих в Сахалинской области регламентируются статьей 52 Кодекса государственной службы Сахалинской области.
      Администрация Сахалинской области обеспечивает выявление основных сфер деятельности государственных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации государственных служащих. В соответствии с распоряжением администрации Сахалинской области от 12 августа 2003 года № 428-ра в области обеспечено повышение квалификации и переподготовка в 2003 году - 100, в 2004 году - 120 и в 2005 году - 120 областных государственных служащих.
      В соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Кодексом государственной службы Сахалинской области принят Закон Сахалинской области от 4 апреля 2003 года № 404 "О повышении квалификации государственных служащих Сахалинской области". Указанный закон определяет порядок повышения квалификации государственных служащих Сахалинской области.
      Однако в области отсутствуют нормативные правовые акты, обеспечивающие ежегодное утверждение перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих. Принятие таких актов позволит повысить качество планирования и результативность мероприятий по повышению квалификации.

2.3.2. План мероприятий

      Для достижения намеченных по данному направлению реформирования целей предлагается реализовать следующие мероприятия.

№ п/п	Наименование мероприятия	Сроки	Исполнители
1	2	3	4
1	Проведение оценки основных требований к отдельным направлениям и должностям государственной службы	Ежегодно до 1 июня	Управление государственной службы и кадров
2	Разработка и принятие распоряжения администрации области по вопросам повышения квалификации государственных служащих	Ежегодно до 1 июня	Управление государственной службы и кадров
3	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов	постоянно	Управление государственной службы и кадров; департамент по печати, телерадиовещанию и связи
4	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год	Ежегодно до 1 июля	Управление государственной службы и кадров; департамент по печати, телерадиовещанию и связи

2.3.3. Обоснование мероприятий и пояснения

      Необходимо проведение оценки основных требований к направлениям и должностям государственной службы в целях систематического уточнения поставленных задач в сфере государственной службы, а также для обеспечения соответствия штатного состава органов исполнительной власти области направлениям их деятельности.
      Распоряжением администрации Сахалинской области по вопросам повышения квалификации государственных служащих будет утверждаться перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год. При подготовке указанного распоряжения Управление государственной службы и кадров администрации Сахалинской области обеспечивает выявление основных сфер деятельности государственных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации государственных служащих. Учитывая потребность в повышении квалификации государственных служащих, планируется расширить перечень направлений повышения квалификации и переподготовки кадров по наиболее востребованным направлениям и сферам деятельности государственных служащих.
      Публикации в средствах массовой информации и сети Интернет перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов обеспечивают подотчетность действий администрации области перед населением.
      В ходе реализации Программы планируется закрепить достигнутые результаты по проведению конкурсов по замещению вакансий государственных гражданских служащих. В целях обеспечения публичности проводимой административной реформы планируется систематически размещать в средствах массовой информации перечень вакансий, условий проведения и результатов конкурсов, что позволит перейти к формированию резерва исключительно на конкурсной основе, обеспечит конкурсный отбор при назначении специалистов на вакантные должности государственной гражданской службы области.

2.3.4. Альтернативные механизмы

      Альтернативных механизмов реализации мероприятий раздела 2.3.2 Программы по направлению "Административной реформы" в Сахалинской области нет.
      При наличии финансовых возможностей (например, в случае получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов) повышение квалификации кадров может быть обеспечено на базе ведущих российских центров профессионального образования: Академия госслужбы, Академия народного хозяйства, Академия бюджета и казначейства и т.д. При недостаточности финансирования мероприятия могут быть проведены на базе региональных вузов или непосредственно в администрации Сахалинской области.

2.4. План мероприятий по направлению "Реформирование государственного сектора экономики"

2.4.1. Анализ исходного состояния

      Важнейшей структурой государственного сектора экономики в Сахалинской области является жилищно-коммунальное хозяйство. Практика поддержки предприятий жилищно-коммунального хозяйства в ходе осуществляющейся реформы жилищно-коммунального хозяйства существенно изменилась. Вместо прямого бюджетного финансирования и искусственного ограничения тарифов на услуги вводится практика поддержки путем предоставления адресных субсидий малообеспеченным категориям населения. Так, например, только в городе Южно-Сахалинске за 1-е полугодие 2006 года субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг были начислены 7298 семьям на сумму 75,1 млн. руб. Средний размер субсидии в городе Южно-Сахалинске на одну семью сложился в размере 1609,9 руб. по сравнению с январе - июне 2005 года - 1497,6 руб., а доля семей, получающих субсидии, составила 11,2% от общего числа семей (за 1-е полугодие 2005 года - 11,7%).
      На основании части 1 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации и во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 года № 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" постановлением администрации Сахалинской области от 16 февраля 2006 года № 35-па в области утверждены региональные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг по муниципальным образованиям.
      Региональный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в размере 22%.
      На 1 июля 2006 года средний по Сахалинской области фактический уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги составляет 99,8 %.
      Выплата жителям Сахалинской области адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (включая электроэнергию) производится в муниципальных образованиях за счет субвенций из областного Фонда компенсаций, образуемого в составе областного бюджета. За 2005 год сумма субвенций из областного бюджета на частичное возмещение расходов муниципальных бюджетов по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг составила 408,4 млн. руб.
      Статья 20 Закона Сахалинской области от 23 декабря 2005 года № 104-ЗО "Об областном бюджете Сахалинской области на 2006 год" устанавливает следующий порядок предоставления субвенций для выплаты адресных субсидий. Предоставление муниципальным районам (городским округам) субвенций для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (включая электроэнергию) из областного Фонда компенсаций производится в течение квартала ежемесячно в виде авансовых перечислений на покрытие произведенных расходов по предоставлению субсидий по отчетам, ежемесячно направляемым муниципальными районами (городскими округами) в главное финансовое управление Сахалинской области. По итогам отчетного квартала на основании статистического отчета № 22-ЖКХ (субсидии) в следующем за отчетным квартале главным финансовым управлением Сахалинской области производится уточнение перечисленных сумм возмещения и корректировка квартальных бюджетных ассигнований. По итогам года на основании статистического отчета № 22-ЖКХ (субсидии) главное финансовое управление Сахалинской области производит перемещение бюджетных ассигнований между муниципальными районами (городскими округами) согласно фактическим объемам предоставленных субсидий. В первом квартале 2006 года на основании статистического отчета № 22-ЖКХ (субсидии) за 2005 год производится окончательный расчет по возмещению расходов, связанных с предоставлением населению в 2005 году субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. На сумму излишне переданных в 2005 году средств уменьшается финансирование расходов, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (включая электроэнергию) в 2006 году.
      Тем не менее, указанный порядок предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий на выплату субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг носит временный характер и не стимулирует деятельности администрации муниципальных образований по снижению себестоимости услуг ЖКХ, повышению собираемости платежей с населения и оздоровлению этой отрасли экономики. Так, в городе Южно-Сахалинске за 1-е полугодие 2006 года при объеме расходов предприятий ЖКХ на оказание жилищных и коммунальных услуг населению в 902,3 млн. руб. от населения поступило только 791,1 млн. руб., а общая задолженность населения по квартирной плате составила 161,2 млн. руб., из них просроченная - 160,8 млн. руб.

2.4.2. План мероприятий

      Программа включает следующие мероприятия:

№ п/п	Наименование мероприятия	Сроки	Исполнители
1	2	3	4
1	Проведение оценки действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства	Ежегодно до 1 мая	Департамент топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства; главное финансовое управление
2	Внесение поправок и дополнений в Закон Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области" в части субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг	до 01.07.2007	Главное финансовое управление; департамент топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства
3	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет установленного, фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию	Ежегодно до 1 июля	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; департамент топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства

2.4.3. Обоснование мероприятий и пояснения

      Проведение оценки действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства необходимо потому, что в Сахалинской области из областного и муниципальных бюджетов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства и адресную поддержку населения выделяются значительные суммы. Для обеспечения объективности ежегодная оценка производится за последний трехлетний период. На основе полученной информации должен проводится анализ оптимизации расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, проводится работа по принятию решений направленных на повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги, а также увеличению объемов социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения.
      В ходе реализации Программы планируется внесение поправок в Закон Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области", которыми будут утверждена Методика предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, исходя из 100 % уровня платежей граждан. При этом муниципальным образованиям будет предоставлена возможность в случае экономии полученных субвенций направлять их на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.
      Проведение реформы ЖКХ невозможно осуществлять без поддержки граждан. В этой связи резко возрастает роль средств массовой информации, в первую очередь, электронных, по пропаганде проводимых реформ. Планируется расширить число публикаций в средствах массовой информации и сети Интернет материалов, относящихся к вопросам реформы ЖКХ, в том числе данных об установленных, фактических уровнях платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию.

2.4.4. Альтернативные механизмы

      Альтернативы переходу на 100-процентную оплату жилищно-коммунальных услуг в условиях рыночной экономики нет.

2.5. План мероприятий по направлению "Совершенствование системы инвестиций"

2.5.1. Анализ исходного состояния

      Региональные инвестиции в Сахалинской области представлены в форме областных программ, включающих комплекс мер по государственной поддержке инвесторов и хозяйствующих субъектов.
      Постановлением губернатора Сахалинской области от 27 марта 1995 года № 68 была утверждена Программа поддержки малого и среднего бизнеса в Сахалинской области на 1995 - 1996 годы, которая содержала перечень поддерживаемых из бюджета инвестиционных проектов и идей малого и среднего бизнеса.
      `Положение о порядке проведения конкурсов инвестиционных проектов, требующих государственных гарантий, утверждено постановлением губернатора Сахалинской области от 19 января 1998 года № 20 "О комиссии по экспертизе инвестиционных проектов администрации Сахалинской области".
      В целях обеспечения комплексного методологического подхода к определению эффективности инвестиционных проектов, представляемых в администрацию области для получения областных гарантий и финансовых ресурсов на конкурсной основе постановления губернатора Сахалинской области от 22 декабря 1999 года № 501 "Об экспертизе инвестиционных проектов" комитету экономики администрации Сахалинской области предложено принимать к рассмотрению инвестиционные проекты, получившие заключение обязательной экспертизы. В качестве обязательного эксперта для проведения экспертизы и оценки инвестиционных проектов назначено государственное унитарное предприятие "Центр разработки инвестиционных проектов и программ Сахалинской области". Кроме того, были установлены критерии допуска к участию в конкурсе, основанные на требованиях к структуре источников инвестирования (например, собственные средства инвесторов должны составлять не менее 20% от общей стоимости проекта).
      В Сахалинской области реализуется блок областных целевых программ:
      "Развитие массового жилищного строительства в Сахалинской области на 2006 - 2010 годы и на период до 2015 года";
      "Поддержка молодых семей в строительстве (приобретении) жилья на 2005 - 2009 годы";
      "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области на 2006 год";
      "Пожарная безопасность образовательных учреждений в Сахалинской области на 2006 - 2008 годы",
      "Развитие и совершенствование службы медицины катастроф Сахалинской области на 2006 - 2010 годы";
      "Материально-техническое обеспечение правоохранительной деятельности в целях повышения общественной безопасности в Сахалинской области на 2005 - 2007 годы";
      иные Программы, содержащие предоставление бюджетных инвестиций.
      Утверждение областных целевых программ осуществляется законами области, а финансирование программных мероприятий осуществляется в пределах средств, предусмотренных законом Сахалинской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год.
      Планирование капитальных расходов осуществляется по результатам рассмотрения соответствующих предложений отраслевых департаментов, комитетов и управлений Администрации области, депутатов областной Думы, глав муниципальных образований, а также анализа перечня незаконченных объектов капитального строительства (капремонта). Распределение капитальных расходов областного бюджета на строительство и капитальный ремонт в соответствии со статьей 8 Закона Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области" представляется в виде приложения к проекту Закона Сахалинской области об областном бюджете Сахалинской области на очередной финансовый год. На 2006 год объем капитальных расходов областного бюджета утвержден в сумме 3611,2 млн. руб. При этом план дорожных работ утверждается после принятия Закона Сахалинской области об областном бюджете Сахалинской области на очередной финансовый год.
      Постановлением администрации Сахалинской области от 20 марта 2006 года № 55-па утверждается объем регионального заказа на строительство и капитальный ремонт.
      Следует отметить недостатки региональной инвестиционной системы:
      отсутствие четких критериев отбора инвестиционных проектов к финансированию;
      отсутствие методики и порядка оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов и отсутствие практики такой оценки;
      отсутствие системы критериев, удовлетворение которым является основание для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;
      отсутствие учета эксплуатационных расходов будущих периодов при подготовке и рассмотрении новых инвестиционных проектов;
      отсутствие запретительного механизма в отношении инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают финансовый эффект от их реализации, который предупреждает возникновение непомерных для бюджета и несопоставимых с получаемым эффектом обязательств;
      недостаточную гласность результатов осуществляемых инвестиционных проектов, финансируемых из областного бюджета.

2.5.2. План мероприятий

      Для достижения намеченных по данному направлению реформирования целей предлагается реализовать следующие мероприятия.

№ п/п	Наименование мероприятия	Сроки	Исполнители
1	2	3	4
1	Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за 2004-2006 годы	до 01.05.2007	Комитет экономики; департамент строительства; Департамент топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства; главное финансовое управление
2	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам повышения эффективности бюджетных инвестиций	до 01.06.2007	Комитет экономики; главное финансовое управление
3	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах	Ежегодно до 1 июля (начиная с отчета за 2007 год)	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; комитет экономики
4	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов	До утверждения закона "Об областном бюджете на 2008 год"	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; комитет экономики; департамент строительства
5	Проведение оценки используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов за 2005-2007 годы	Ежегодно до 1 июля	Комитет экономики
6	Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за 2005-2007 годы, а также оценки эксплуатационных расходов будущих периодов по инвестпроектам	до 01.04.2008	Комитет экономики; департамент строительства; главное финансовое управление

2.5.3. Обоснование мероприятий и пояснения

      В рамках реализации Программы на первом этапе будет завершена оценка используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за 2004-2006 годы на первом этапе реализации Программы осуществляется в произвольной форме. Отработанные на практике подходы к поведению оценки в дальнейшем будут использованы при разработке Порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов. Оценка бюджетной и социальной эффективности будет производиться в соответствии с указанным порядком. Проведение оценки позволит определить план действий по совершенствованию нормативной базы, регулирующей региональные инвестиции, а также системы отбора инвестиционных проектов к финансированию за счет областного бюджета и их мониторинга.
      Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам повышения эффективности бюджетных инвестиций на первом этапе реализации Программы планируется утвердить Порядок отбора и оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов (с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов). Указанный Порядок предусматривает систему критериев, определяющих основание для досрочного прекращения (переработки) инвестиционных проектов. Постановлением администрации Сахалинской области планируется установить требования о включении в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов только при условии учета эксплуатационных расходов будущих периодов и запрет для инициации новых инвестиционных проектов в том случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов по таким проектам превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
      Порядком планируется определить систему мониторинга инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств областного бюджета, предусматривающую:
      регламент процедур систематической оценки хода реализации инвестиционных проектов;
      регламент планирования инвестиционных проектов, предлагаемых к включению в перечень финансируемых из областного бюджета проектов;
      методику формализованной оценки эффективности планируемых к реализации инвестиционных проектов;
      перечень материалов и информации, а также источников их получения, используемых в целях мониторинга инвестиционных проектов;
      процедуру реализации результатов мониторинга.
      Принятию указанных мер способствует отсутствие расходов в областном бюджете на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации.
      Оценка объема эксплуатационных расходов должна производится в отношении проектов, предусматривающих строительство, реконструкцию или техническую модернизацию объектов социального назначения сферы (больниц, школ, библиотек). Расчет эксплуатационных расходов будущих периодов (то есть дополнительного объема затрат, который будет нести бюджет Сахалинской области или бюджет муниципального образования) на поддержку функционирования созданного объекта региональных инвестиций должен проводится еще на стадии планирования инвестиционных проектов. Игнорирование фактора эксплуатационных расходов будущих периодов, отсутствие их своевременной оценки при осуществлении региональных инвестиций приводит к тому, что вместо получения положительного социального и бюджетного эффекта от финансирования строек и объектов возникает дополнительная или несоизмеримая с полученным эффектом нагрузка на областной бюджет.
      На втором этапе реализации Программы будет произведена оценка бюджетной и социальной эффективности всех без исключения инвестиционных проектов (как реализуемых, так и планируемых), в том числе с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов. Результаты этой оценки будут опубликованы в средствах массовой информации и Интернет, что обеспечит подотчетность органов государственной власти перед населением области. При этом публикация оценки планируемых к реализации в 2008 году инвестпроектов будет обеспечена до утверждения закона Сахалинской области "Об областном бюджете на 2008 год".

2.5.4. Альтернативные механизмы

      Альтернативой постановлению губернатора Сахалинской области "По вопросам повышения эффективности бюджетных инвестиций" могут служить поправки в Закон Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области", предусматривающие:
      - порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов;
      - систему критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) инвестиционных проектов;
      - порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов;
      - утверждение запрета для инициации новых инвестиционных проектов в том случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов по таким проектам превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
      Однако подобное решение представляется излишним, так как оно снизит оперативность возможного внесения корректив в механизм региональных инвестиций, а вероятность возникновения необходимости в таких коррективах высока.

2.6. План мероприятий по направлению "Создание условий для развития доходной базы"

2.6.1. Анализ исходного состояния

      В Сахалинской области была проведена оценка потерь бюджета от недополученных доходов за 2003-2005 годы. Сумма этих потерь с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за эти три отчетных года составила 1618198 тыс. руб.
      Также в целях аналитического обеспечения реформ и принятия управленческих решений главным финансовым управлением администрации Сахалинской области при разработке Программы была дана оценка объему региональных налоговых льгот за период 2003-2005 годов в разрезе видов налогов, однако в связи с отсутствием информации указанная оценка в разрезе отраслей экономики, а также по каждому виду налоговых льгот, установленных региональным законодательством, не производилась.
      В качестве важного резерва для повышения доходов областного бюджета в рамках Программы рассматриваются предприятия малого бизнеса. Сахалинской области была проведена оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года. В результате выявлено, что количество лиц, занятых в малом предпринимательстве, на территории области до 2006 года сокращалось (2003 год - 29,8 тыс. человек, 2004 год - 29 тыс. человек, 2005 год - 28,8 тыс. человек), но предполагается, что в 2006 году указанная тенденция будет преодолена и в результате принятых администрацией Сахалинской области мер численность работающих на предприятиях малого бизнесе возрастет до 30 тыс. человек.
      Одним из важных источников доходной части областного бюджета в Сахалинской области всегда считалась областная собственность. Однако к 2006 году в результате ранее проведенной приватизации объем государственной собственности значительно сократился и представлен в основном объектами социальной сферы. В этой связи развитие данного направления доходной базы основывается на совершенствовании процедур учета региональной собственности.
      С 1998 года в Сахалинской области ведется реестр областной государственной собственности, а в необходимых случаях обеспечивается оценка рыночной стоимости отдельных объектов областного имущества.
      Ведение реестра государственной собственности осуществляется на основании Положения, утвержденного постановлением губернатора Сахалинской области от 21 сентября 1998 года № 366. Информация об объектах областной собственности, учтенных в реестре, предоставляется любым заинтересованным лицам в соответствии с законодательством.
      Ведение реестра государственной собственности Сахалинской области осуществляется на магнитных носителях и включает в себя ведение базы данных областного имущества и автоматизированное объединение их в единый банк данных. В реестре учитывается все имущество, находящееся в собственности области, состав которого определяется на основе проведения инвентаризации.
      Однако в области на момент принятия Программы не утвержден порядок независимой оценки рыночной стоимости объектов госсобственности, а также отсутствует система критериев для сохранения в составе областной собственности государственных унитарных предприятий и организаций с участием Сахалинской области.
      По состоянию на 1 июля 2006 года в реестре государственной собственности Сахалинской области учтено 80 унитарных предприятий. Область имеет доли участия в 43 хозяйственных обществах. Порядок отчетности руководителей областных ГУПов и представителей области в органах управления хозяйственных обществ с участием Сахалинской области утвержден постановлением администрации Сахалинской области от 16 мая 2002 года № 55-па, но он представляется недостаточным и нуждается в корректировке.

2.6.2. План мероприятий

      Для достижения намеченных по данному направлению реформирования целей Программа предусматривает реализацию следующих мероприятий:

№ п/п	Наименование мероприятия	Сроки	Исполнители
1	2	3	4
1	Проведение оценки потерь областного бюджета от недополучения доходов, вызванного возникновением задолженности по расчетам с бюджетом или предоставлением рассрочек и отсрочек	Ежегодно до 1 мая	Главное финансовое управление; комитет по управлению государственным имуществом
2	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам предоставления рассрочек и отсрочек по платежам в областной бюджет	до 01.06.2007	Главное финансовое управление; комитет по управлению государственным имуществом
3	Разработка и принятие постановления администрации области "О мониторинге дебиторской задолженности по платежам в областной бюджет"	до 01.06.2007	Главное финансовое управление; комитет по управлению госимуществом
4	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет данных об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за 2006 год (с учетом инфляции)	до 01.07.2008	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление
5	Проведение оценки объема налоговых льгот за три последних отчетных года	до 1 июня (начиная с 2007 года)	Главное финансовое управление; комитет экономики
6	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам предоставления налоговых льгот	до 01.06.2007	Главное финансовое управление; комитет экономики
7	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности	до 01.07.2008	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление; комитет экономики
8	Проведение оценки фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года	Ежегодно до 1 мая	Комитет экономики
9	Разработка и принятие постановления администрации области "О дополнительных мерах по развитию малого бизнеса"	до 01.06.2007	Комитет экономики; главное финансовое управление
10	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет результатов мониторинга малого предпринимательства	до 01.07.2008	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; комитет экономики
11	Разработка и принятие постановления администрации области "О раскрытии информации об областной собственности"	до 01.06.2007	Комитет по управлению государственным имуществом
12	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам оценки стоимости областной собственности	до 01.06.2007	Комитет по управлению государственным имуществом
13	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет информации о стоимости объектов, находящихся в собственности Сахалинской области, в том числе по отдельным объектам собственности	до 01.07.2008	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; комитет по управлению государственным имуществом
14	Проведение оценки результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий за три последних отчетных года	до 01.06.2007	Комитет по управлению государственным имуществом; комитет экономики
15	Разработка и принятие постановления администрации области "Об утверждении порядка предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области"	до 01.06.2007	Комитет по управлению государственным имуществом
16	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам сохранения государственных унитарных предприятий и организаций в областной собственности	до 01.10.2007	Комитет по управлению государственным имуществом
17	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области	до 01.07.2008	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; комитет по управлению государственным имуществом

2.6.3. Обоснование мероприятий и пояснения

      Оценка потерь бюджета от недополученных доходов производится с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за три последних отчетных года, предшествующих году оценки. Результаты оценки используются для принятия управленческих решений, направленных на сокращение сумм дебиторской задолженности.
      Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам предоставления рассрочек и отсрочек по платежам в областной бюджет будет утвержден:
      - порядок предоставления рассрочек и отсрочек по отдельным видам платежей в областной бюджет, например арендной платы;
      - порядок согласования решений налоговых органов о предоставлении отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов, инвестиционных налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в областной бюджет (т.к. в соответствии с Федеральным законом от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" право принятия решений об изменении сроков уплаты региональных налогов предоставлено налоговым органам по согласованию с соответствующими финансовыми органами субъектов Российской Федерации).
      В целях дальнейшего совершенствования работы с дебиторской задолженностью постановлением администрации Сахалинской области "О мониторинге дебиторской задолженности по платежам в областной бюджет" необходимо утвердить Порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей.
      Для увеличения эффективности оперативного учета задолженности необходимо усилить взаимодействие с Управлением Федеральной налоговой службы по Сахалинской области. Так, в частности следует заключить соглашении с УФНС о предоставлении систематической информации об организациях, имеющих задолженность по уплате налогов и сборов в региональный бюджет. В соответствии со статьей 102 Налогового кодекса Российской Федерации, к налоговой тайне не относится информация о нарушениях законодательства о налогах и сборах.
      Обладая указанной информацией, администрация Сахалинской области получит возможность непосредственно влиять уплату налогов и сборов крупнейшими неплательщиками.
      Кроме того, в целях усиления эффективности управления дебиторской задолженностью целесообразно принять административные регламенты предоставления отсрочек и рассрочек по аренной плате за пользование государственным имуществом, платным услугам, которые предоставляются бюджетными организациями.
      Для обеспечения подотчетности органов государственной власти перед населением необходимо размещать периодическую информацию об уровне недоимки по платежам, составляющим доходную часть консолидированного бюджета области.
      Систематическая оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики и отдельных льгот позволит контролировать размеры налоговых льгот и не допускать излишних потерь в доходах по причине их предоставления. Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам предоставления налоговых льгот будут утверждены Порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот и запрет на инициацию неэффективных налоговых льгот (или предписание органам исполнительной власти области на подготовку законодательных инициатив, направленных на отмену действующих, но неэффективных льгот). Оценка объема налоговых льгот будет производиться в разрезе отраслей экономики и в разрезе отдельных льгот ежегодно за три предшествующих году оценки отчетного года. При проведении оценки используется информация, представляемая Управлением Федеральной налоговой службы по Сахалинской области в рамках заключаемого с ним соглашения (если это соглашение будет предусматривать возможность получения неперсонифицированной информации по объемам налоговых льгот).
      Постановлением администрации Сахалинской области "О дополнительных мерах по развитию малого бизнеса" необходимо утвердить:
      - порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектов малого предпринимательства;
      - порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства.
      Утверждение порядка оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства определит возможности, условия и пути получения предпринимателями необходимой помощи со стороны государственных органов управления Сахалинской области.
      В ходе мониторинга малого предпринимательства на системной основе будет производиться оценка фактического уровня и динамики деловой активности в форме малого предпринимательства. Порядок мониторинга малого предпринимательства будет предусматривать наблюдение изменений и финансово-экономические показателей деятельности малых предприятий, а также обязательность публикации результатов мониторинга в средствах массовой информации.
      Утверждение положения о раскрытии информации о собственности Сахалинской области должно способствовать, с одной стороны, повышению ликвидности неиспользуемого государственного имущества (создавать оптимальные условия для его последующей продажи), а с другой, - росту кредитоспособности области. Утверждаемое постановлением администрации Сахалинской области "О раскрытии информации об областной собственности" Положение должно предусматривать раскрытие информации и по отдельным объектам собственности Сахалинской области.
      Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам оценки стоимости областной собственности будет утвержден Порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности Сахалинской области. Оценка будет производиться независимыми организациями. Проведение оценки позволит правильно определить резервы получения доходов от региональной собственности, а также обеспечит повышение кредитоспособности Сахалинской области и соответственно приведет к снижению расходов на обслуживание долга.
      Проведение оценки результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий позволит проанализировать эффективность работы ГУПов и изыскать имеющиеся у них резервы в целях повышения финансовой результативности. Публикации результатов деятельности государственных унитарных предприятий будут ежегодно осуществляться Комитетом по управлению государственным имуществом в виде обзоров или сводного отчета о результатах деятельности ГУПов.
      Постановлением администрации Сахалинской области "Об утверждении порядка предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области" будет утвержден Порядок предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области.
      Постановлением администрации Сахалинской области о сохранении государственных унитарных предприятий и организаций в областной собственности будет утверждена система критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области на основе оценки бюджетной и социальной эффективности. В результате реформы не менее 90% государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области, будут соответствовать установленным критериям.

2.6.4. Альтернативные механизмы

      Порядок предоставления рассрочек и отсрочек по платежам в областной бюджет и Порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей могут быть утверждены поправками в Закон Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области". Этот механизм является более предпочтительным, но из-за ограниченности времени на реализацию Программы он может быть реализован не ранее второго полугодия 2008 года и в результате повлечет невыполнение мероприятий.
      Альтернативным решением утверждению запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности может являться полная и повсеместная отмена региональных налоговых льгот. Однако такое решение вряд ли будет способствовать реализации социально значимых областных проектов.
      Порядок предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Сахалинской области, и система критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций в областной государственной собственности могут быть утверждены в одном постановлении администрации Сахалинской области.
      Альтернативой мониторингу эффективности ГУПов может быть полный отказ государства от прямого участия в управлении экономикой, то есть полный отказ от государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат области. Однако данное решение на момент принятия Программы в связи с неразвитостью рынка социальных и общественно значимых услуг, а также отсутствием у значительной части населения денежных ресурсов, необходимых на оплату отдельных видов услуг, предоставляемых государственными унитарными предприятиями и аффилированными от Сахалинской области.

2.7. План мероприятий по направлению "Совершенствование долговой политики"

2.7.1. Анализ исходного состояния

>      В целом качество управления долгом Сахалинской области находится на приемлемом уровне. По итогам 2005 года объем государственного долга Сахалинской области составил 12,2% от объема доходов бюджета области (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации) при предельно допустимом значении этого показателя в 100%. Лучшие аналогичные показатели по Дальневосточному федеральному округу имеет только Приморский край, Еврейская автономная область и Амурская область. Объем расходов на обслуживание государственного долга в Сахалинской области не превышает 1% от объема расходов бюджета области (15%).
      Программа государственных внутренних заимствований Сахалинской области ежегодно утверждается в качестве приложения к Закону Сахалинской области "Об областном бюджете".
      На 2006 год путем заключения кредитных соглашений и договоров запланировано привлечь заимствований на сумму 950,0 млн. руб., а посредством бюджетных кредитов - на сумму 500,0 млн. руб. Основные направления использования заемных средств покрытие дефицита областного бюджета и погашение (рефинансирование) государственных долговых обязательств. Программой государственных внутренних заимствований санкционировано предоставление в 2006 году государственных гарантий Сахалинской области в пределах 1250,0 млн. руб.
      Законом Сахалинской области от 23 декабря 2005 года № 104-ЗО "Об областном бюджете Сахалинской области на 2006 год" установлены:
      - верхний предельный объем расходов на обслуживание государственного долга Сахалинской области в сумме 136,6 млн. руб.;
      - верхний предел государственного долга Сахалинской области на 1 января 2007 года по долговым обязательствам в сумме 2450,0 млн. руб., в том числе предельный объем обязательств по государственным гарантиям - 1250,0 млн. руб.
      В целях обеспечения учета долговых обязательств в Сахалинской области с 2001 года ведется долговая книга Сахалинской области.
      При подготовке Программы специалистами администрации области проведена оценка действующих долговых обязательств за 2003 - 2005 годы. Оценка долговых обязательств осуществлена с группировкой по видам заимствований и срокам их погашения.
      Методика расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период, а также методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств в Сахалинской области на момент начала реализации Программы отсутствуют.
      За 2005 год в Сахалинской области было выдано государственных гарантий на сумму 657,7 млн. руб. Объем государственного долга Сахалинской области по выданным гарантиям на начало 2006 года составлял 512,0 млн. руб. Государственные гарантии при этом выдаются без залогового обеспечения, формализованные процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии не разработаны, а оценка бюджетной и социальной эффективности предоставления государственных гарантий в Сахалинской области не практиковалась.

2.7.2. План мероприятий

      Для достижения намеченных по данному направлению реформирования целей предлагается реализовать следующие мероприятия.

№ п/п	Наименование мероприятия	Сроки	Исполнители
1	2	3	4
1	Проведение оценки действующих долговых обязательств	Ежегодно до 1 мая	Главное финансовое управление
2	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам управления государственным долгом Сахалинской области	31.12.2006	Главное финансовое управление
3	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения	Ежегодно до 1 июня (начиная с 2008 года)	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление
4	Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности, фактов неисполнения предоставленных гарантий за три последних отчетных года	Ежегодно до 1 июня	Главное финансовое управление
5	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам предоставления государственных гарантий Сахалинской области	31.12.2006	Главное финансовое управление
6	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет материалов по объявляемым конкурсам и результатам их проведения на получение гарантий	По мере проведения конкурсов	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление

2.7.3. Обоснование мероприятий и пояснения

      Проведение оценки действующих долговых обязательств проводится с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения. Оценке в 2007 году подлежат долговые обязательства, действовавшие в период с 2004 по 2006 годы, а 2008 году - действовавшие в период с 2005 по 2007 годы.
      Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам управления государственным долгом Сахалинской области будут утверждены:
      - методология расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период;
      - методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку бюджета Сахалинской области.
      Разработанные методики будут использованы при подготовке проекта бюджета области на 2008 и 2009 год, а также среднесрочного финансового плана на 2008-2010 и 2009-2011 годы.
      Мероприятия данного раздела плана реформирования также направлены на сокращение рисков возникновения бюджетных потерь в случаях невыполнения гарантийных обязательств.
      Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам формализации процедур предоставления гарантий будут утверждены требование обязательного предоставления залога в полное обеспечение выданной гарантии за счет бюджетных средств и положение о проведении конкурсного отбора претендентов на получение областной гарантии.
      Публикация материалов о конкурсах на получение гарантии в средствах массовой информации и сети Интернет должна осуществляться не менее чем за 30 дней до истечения срока представления конкурсных заявок, а информация о его результатах - в течение месяца с момента подведения итогов конкурса.

2.7.4. Альтернативные механизмы

      Методология расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период, и Методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность могут быть утверждены путем внесения изменений в Закон Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области". Из-за ограничения сроков реализации Программы реформирования внесение указанных изменений возможно не ранее второго полугодия 2008 года.
      Альтернативой проводимых мероприятий в отношении государственных гарантий за счет средств областного бюджета является законодательный запрет их предоставления в Сахалинской области. Альтернативы иным перечисленным мероприятиям, направленным на совершенствование долговой политики, нет.

2.8. План мероприятий по направлению "Совершенствование межбюджетных отношений"

2.8.1. Анализ исходного состояния

      Межбюджетные отношения в Сахалинской области складываются в условиях неравномерного социально-экономического развития и распределения налоговой базы по территории региона. Это определяет сильные внутритерриториальные диспропорции в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В области 19 муниципальных образований, которые (в той или иной степени) являются дотационными. Наиболее выгодное положение у муниципального образования "Город Южно-Сахалинск", где сконцентрирован основной социальный, экономический и налоговый потенциал области. Остальные муниципальные образования во многом зависят от объема финансовой помощи из областного бюджета.
      Межбюджетные отношения в Сахалинской области регулируются Законом Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области" и законами об областном бюджете на соответствующий финансовый год.
      В Сахалинской области уже предпринят ряд шагов на пути к совершенствованию межбюджетных отношений, переходу к формализованной четкой процедуре распределения межбюджетных трансфертов, разработке модели учитывающей налоговый потенциал и расходные полномочия муниципальных образований, в соответствии с федеральным законодательством. Раздел "Межбюджетные трансферты" областного бюджета на 2006 год сформирован с учетом изменений бюджетного законодательства, а также необходимости повышения результативности управления общественными финансами. Основу раздела, как и в предшествующие годы, составляют областной фонд финансовой поддержки муниципальных образований, областной фонд компенсаций и областной Фонд софинансирования социальных расходов. В целом финансовая помощь из областного бюджета в 2006 году составит 3850,0 млн. руб., что на 49% больше, чем было предусмотрено в Законе Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год".
      Законом Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области" утвержден Порядок образования областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и Методика распределения дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Указанный порядок предусматривает методику распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя (без применения в расчете фактических доходов и расходов).
      Законом Сахалинской области от 23 декабря 2005 года № 104-ЗО "Об областном бюджете Сахалинской области на 2006 год" утверждена Методика распределения и порядок предоставления субсидий муниципальным образованиям из областного фонда софинансирования социальных расходов. Ее отрицательными характеристиками являются ограничение срока действия 2006 годом и отсутствие требований учета региональных нормативов по некоторым направлениям предоставления субсидий.
      Законом Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области" обеспечено утверждение положения о предоставлении субсидий из областного фонда муниципального развития. Однако указанное положение не содержит требований к отбору инвестиционных проектов с учетом оценки их бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры.
      Муниципальным образованиям в Сахалинской области предоставляются кредиты из областного бюджета на финансирование временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий. В соответствии со статьей 6.8 Закона Сахалинской области "О бюджетном процессе в Сахалинской области" бюджетные кредиты из областного бюджета местным бюджетам предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов местного самоуправления перед областным бюджетом. Однако формализованная методика расчета распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв при этом отсутствует.
      Мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований не формализован и проводится в Сахалинской области не систематически.

2.8.2. План мероприятий

      Для достижения намеченных по данному направлению реформирования целей предлагается реализовать следующие мероприятия.

№ п/п	Наименование мероприятия	Сроки	Исполнители
1	2	3	4
1	Проведение оценки уровня социально-экономического положения муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей, равномерности налоговой базы	Ежегодно до 1 мая	Главное финансовое управление; комитет экономики
2	Проведение оценки обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры	Ежегодно до 1 июня	Комитет экономики; отраслевые комитеты и управления
3	Разработка и внесение поправок в областное законодательство, направленных на дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений	до 01.07.2007	Главное финансовое управление
4	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет проектов методик, утвержденных методик и расчета по распределению финансовой помощи	При внесении проектов в областную Думу по утверждению методик и ежегодно при публикации утвержденного бюджета	Главное финансовое управление
5	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры	Ежегодно до 1 августа (в 2008 году до 1 июля)	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление
6	Проведение оценки фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникавшим в ходе исполнения бюджетов за три последних отчетных года	Ежегодно до 1 июня	Главное финансовое управление
7	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам	до 01.07.2007	Главное финансовое управление
8	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований	помесячно начиная с 01.01.2008	Департамент по печати, телерадиовещанию и связи; главное финансовое управление
9	Обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований	до 01.07.2008	Главное финансовое управление
10	Разработка и принятие постановления администрации области по вопросам мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособностью муници пальных образований	до 01.07.2007	Главное финансовое управление
11	Проведение оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований	Ежегодно до 1 мая, и ежеквартально по сокращенному перечню показателей	Главное финансовое управление

2.8.3. Обоснование мероприятий и пояснения

      Проведение оценки уровня социально-экономического положения муниципальных образований, дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей, устойчивости налоговой базы необходимо в целях внесения изменений в систему межбюджетных отношений в Сахалинской области.
      В рамках реализации Программы планируется проведение анализа обеспеченности муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов и поселений) объектами социальной и инженерной инфраструктуры с подготовкой предложений и рекомендаций, которые в перспективе обеспечат правильное планирование использования Фонда муниципального развития и в перспективе сокращение разрыва.
      Планируется разработка и внесение поправок в Закон Сахалинской области от 18 июля 2000 года № 199 "О бюджетном процессе в Сахалинской области". Они будут обеспечивать:
      - утверждение методики распределения и порядка предоставления субсидий муниципальным образованиям из областного фонда софинансирования социальных расходов с учетом региональных нормативов по всем направлениям предоставления субсидий;
      - уточнение положения о предоставлении субсидий из областного фонда муниципального развития с закреплением в нем требований к отбору инвестиционных проектов с учетом оценки их бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры;
      - утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи.
      Постановлением администрации Сахалинской области по вопросам предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам будет утверждена формализованная Методика расчета распределения бюджетных кредитов на кассовый разрыв, что позволит исключить возможность субъективного подхода при выделении средств на эти цели из областного бюджета.
      Постановлением администрации Сахалинской области о мониторинге качества управления общественными финансами и платежеспособностью муниципальных образований будут утверждены:
      - методика оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований;
      - утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи.
      Начиная с 2007 года в средствах массовой информации и Интернете планируется публиковать оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, что позволит организовать связь с населением и повысит ответственность разработчиков бюджетной политики при распределении капвложений по муниципальным образованиям. Аналогичные цели достигаются и при публикации в средствах массовой информации и сети Интернет данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов по муниципальным образованиям.

2.8.4. Альтернативные механизмы

      Порядок оценки инвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности, сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов может быть утвержден постановлением администрации Сахалинской области. Однако в целях унификации регламентов предоставления инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям представляется более целесообразным утвердить указанный порядок в качестве приложения к Закону Сахалинской области "О бюджетном процессе в Сахалинской области".
      Отказ от практики предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям на покрытие временных кассовых разрывов из областного бюджета мог бы стать альтернативой запланированным мероприятиям. Однако в этом случае муниципальные образования увеличат заимствования в коммерческих банках, что приведет к увеличению расходов на обслуживание долга и, следовательно, к повышению их потребности во внешней финансовой поддержке, а также образованию задолженности по заработной платы в отдельных муниципальных образованиях.
      Альтернативой может выступить Методика прогнозирования кассовых разрывов при исполнении областного бюджета.
      Перечисленные в разделе 2.8.2 мероприятия альтернативы не содержат.

3. Управление Программой

3.1. Механизм реализации Программы

      Выполнение намеченных Программой мероприятий и достижение запланированных результатов возможно только при условии построения эффективной системы управления реализацией Программы. В указанной системе планируется определить структуры (или должностных лиц) выполняющие следующие функции:
      - координации действий по реализации Программы;
      - планированию мероприятий по реализации Программы;
      - организации проведения мероприятий;
      - мониторинг (контроля) выполнения Программы;
      - подготовке информации (отчетности) о выполнении Программы.
      Система управления реализацией Программы строится по нижеприведенной следующей схеме.
      Общее руководство и контроль за реализацией Программы осуществляется администрацией Сахалинской области. Координация совместной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, также организационное и финансовое обеспечение Программы осуществляется главным финансовым управлением Сахалинской области.
      Деятельность администрации Сахалинской области, связанная с реализацией Программы, регламентируется собственными планами работ, скоординированными со сроками и мероприятиями Программы. В них указываются исполнители, которые персонально отвечают за выполнение определенных мероприятий, обеспечивают соблюдение сроков, качества и эффективности реализации мероприятий.
      Основной орган управления Программой - межведомственная комиссия. В состав межведомственной комиссии включаются представители отраслевых департаментов, комитетов и управлений. Руководство межведомственной комиссией осуществляет ее председатель.
      Для оказания помощи при выполнении мероприятий Программы могут привлекаться компании-консультанты, специалисты и эксперты, общественные организации, которые осуществляют свою деятельность в рамках подрядного договора с главным финансовым управлением Сахалинской области, являющимся государственным заказчиком по закупкам в рамках настоящей Программы.

3.2. Механизм взаимодействия администрации Сахалинской области и муниципальных образований

      Участие муниципальных образований в реализации мероприятий Программы осуществляется на основе принципа добровольности. Муниципальные образования разрабатывают и представляют межведомственной комиссии план мероприятий.
      Муниципальные образования должны обеспечить на должном уровне и в установленные сроки выполнение мероприятий, своевременно информировать администрацию Сахалинской области о проделанной работе, принимать меры, направленные на усиление контроля за расходованием средств, обеспечением прозрачности и эффективности расходов, повышением качества бюджетных услуг.
      Основной целью мероприятий муниципальных образований является повышение качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований. Оценка выполнения этих планов производится в рамках мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований.
      Муниципальным образованиям - участникам Программы предоставляется полная информация по вопросам реализации Программы, оказывается необходимая консультационная помощь по разработке планов реформирования. Органами государственной власти Сахалинской области организуются совместные семинары с участниками Программы в целях обсуждения мероприятий Программы.
      Решения администрации Сахалинской области по вопросам реформирования будут доводиться до муниципальных образований с рекомендациями принятия аналогичных решений на местном уровне.

3.3. Система стимулирования

      В целях своевременного и качественного исполнения сформированных планов работ, а также обеспечения заинтересованности участников в реализации Программы будет действовать система стимулирования наиболее активных участников Программы. Условием стимулирования является обязательное и в срок выполнение мероприятий Программы и активизация процессов финансового оздоровления.
      Отраслевым департаментам, комитетам и управлениям, муниципальным образованиям, наиболее успешно реализующим мероприятия Программы, может быть оказана поддержка в виде обеспечения оргтехникой финансово-экономических служб, направления работников финансовых органов на повышение квалификации и переподготовку, направления кандидатов на обучение по необходимым специальностям.
      Повышение качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, определяемое по результатам мониторинга, учитывается при предоставлении муниципальным образованиям дополнительной финансовой помощи (за счет средств, предусмотренных Программой).
      По итогам выполнения мероприятий Программы предполагается материальное поощрение сотрудников, принимающих наиболее активное участие в подготовке и реализации Программы. Положение о поощрении разрабатывается межведомственной рабочей комиссией и утверждается губернатором Сахалинской области.

3.4. Контроль за реализацией Программы

      Контроль за реализацией Программы осуществляется администрацией Сахалинской области. Департаменты, комитеты и управления администрации Сахалинской области ежемесячно представляют межведомственной комиссии информацию о проведенной согласно плану работе, а также пояснения о причинах невыполнения того или иного мероприятия. Невыполнение плана мероприятий или положений Программы межведомственная комиссия отражает в своем отчете с указанием причин невыполнения и виновных лиц. К должностным лицам, не обеспечившим в установленные сроки исполнение предусмотренных Программой мероприятий или допустивших нецелевое использование средств, выделенных на реализацию Программы, администрацией Сахалинской области применяются меры дисциплинарного воздействия.
      Муниципальные образования ежеквартально представляют межведомственной рабочей комиссии информацию о выполнении планов реформирования, информацию о реализации отдельных мероприятий Программы, материалы мониторинга качества управления. На основании указанных документов осуществляется оценка участия муниципальных образований в реализации Программы.

4. Финансовое обеспечение Программы

4.1. Бюджет Программы

      Общий бюджет Программы реформирования системы управления общественными финансами составит 200 млн. руб. Источниками финансирования Программы являются субсидии из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, образуемого в составе федерального бюджета в сумме 160 млн. руб., и собственные средства областного бюджета Сахалинской области в сумме 40 млн. руб.
      Финансирование направлений Программы:
      1) разработка и внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Сахалинской области, техническая модернизация главного финансового управления Сахалинской области и финансовых органов муниципальных образований, финансово-экономических служб отраслевых департаментов, комитетов и управлений Сахалинской области. Расходы на эти цели планируются в сумме 50 млн. руб.;
      2) оплата научно-исследовательских работ и консультационных услуг, осуществляемых в целях содействия реализации Программы. Расходы на эти цели планируются в сумме 32 млн. руб.;
      3) расходы на управление программой - 1,2 млн. руб.;
      4) повышение квалификации, подготовка и переподготовка специалистов органов исполнительной власти - 15 млн. руб.;
      5) расходы на обеспечение перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций, связанные с предоставлением социальных гарантий работникам ликвидируемых бюджетных учреждений, а также необходимостью обеспечения полной компенсации всех затрат на предоставление социальных услуг негосударственными учреждениями (без чего невозможно обеспечить возникновение конкуренции и, соответственно, получение в перспективе экономического эффекта) - 6 млн. руб.;
      6) консультационная поддержка малого предпринимательства - 0,6 млн. руб.;
      7) проведение оценки рыночной стоимости объектов недвижимости, находящихся в областной собственности, - 0,6 млн. руб.;
      8) стимулирование муниципальных образований в целях повышения качества управления муниципальными финансами (по результатам мониторинга) - 90 млн. руб.;
      9) прочие расходы (на обеспечение публикации в средствах массовой информации и сети Интернет информации о состоянии финансовой системы Сахалинской области, о проведении инвентаризаций, об организации и ведении кадастров, баз данных, учета налогоплательщиков и лиц, нуждающихся в финансовой помощи, о результатах проведения аудита бюджетных организаций, государственных и муниципальных унитарных предприятий и т.д.) - 4,6 млн. руб.
      Обязательным условием получения и расходования субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является софинансирование расходов, предусмотренных на реализацию Программы, из областного бюджета. Размер софинансирования из областного бюджета мероприятий по направлению "Реализация Программы реформирования" составляет 20% от суммы совокупных расходов.
      В ходе реализации Программы главному финансовому управлению Сахалинской области предоставляется право вносить изменения в План использования средств по видам расходов в пределах 30 %.

4.2. План финансирования Программы

      Постатейная разбивка плана использования денежных средств на реализацию Программы приводится в Приложении к областной целевой Программе "Реформирование системы управления финансами Сахалинской области в 2006-2008 годах" (прилагается). Этапы финансирования перечисленных мероприятий определены с учетом плана реализации Программы.
      Распределение средств на реализацию Программы определяется с учетом приоритетности отбора мероприятий, финансирование которых позволит качественно изменить систему управления финансами Сахалинской области.
      В случае выделения субсидии из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в объеме, меньшем от предусмотренного в настоящем плане, объемы расходных статей плана, финансируемые за счет субсидий и собственных средств бюджета, будут сокращены на соответствующие суммы. Объемы софинансирования в процентном соотношении при этом не изменятся.
      В случае увеличения размера субсидии из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов от запланированного уровня дополнительные поступления также будут направлены на финансирование мероприятий по реализации Программы.

4.3. Порядок финансирования Программы

      При выполнении плана финансирования первоначально осуществляются расходы за счет средств областного бюджета и впоследствии компенсируются за счет субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
      Расходы, связанные с закупкой техники, программным обеспечением и предоставлением консультационных услуг, планируется осуществлять на конкурсной основе.

4.4. Оценка эффективности планируемых расходов

      Ожидаемые результаты от осуществления расходов:
      повышение уровня технической оснащенности государственных органов власти и органов местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области;
      повышение уровня квалификации, информированности и компетентности государственных и муниципальных служащих;
      обеспечение прозрачности бюджетной системы и бюджетного процесса, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
      повышение оперативности управления государственной и муниципальной собственностью в Сахалинской области;
      снижение долговой нагрузки на областной бюджет.
      Достижение указанных результатов является необходимым условием повышения эффективности системы управления общественными финансами.

5. Эффективность реформы

5.1. Экономический эффект

      Общая сумма экономического эффекта от реализации Программы реформирования составит 415,2 млн. руб. Экономический эффект ожидается:
      1) за счет исключения расходов на финансирование необоснованных потребностей планируется получить экономию бюджетных средств в сумме 26,2 млн. руб. Сумма экономии определена из расчета 26,2 = 0,1% х 13102,7 млн. руб. х 2 года, где
      0,1% - экспертная оценка доли возможных необоснованных потребностей;
      13102,7 млн. руб. - прогнозируемая сумма текущих расходов областного бюджета на 2006 год;
      2) за счет исключения расходов на финансирование из областного бюджета завышенных стандартов качества планируется получить экономию бюджетных средств в сумме 6,6 млн. руб. Сумма бюджетной экономии определена из следующего расчета: 6,6 = 0,1% х 13102,7 млн. руб. х 50% т.р., где
      0,1% - экспертная оценка доли возможного завышения стандартов качества;
      13102,7 млн. руб. - прогнозируемая сумма текущих расходов областного бюджета на 2006 год;
      50% - плановый объем бюджетных расходов, подкрепленных стандартами качества;
      3) за счет исключения бюджетных расходов на оплату некачественных бюджетных услуг планируется получить экономию бюджетных средств в сумме 65,5 млн. руб. Сумма бюджетной экономии определена из следующего расчета: 65,5 = 0,5% х 13102,7, где
      0,5% - экспертная оценка доли отклонений от стандартов качества услуг;
      13102,7 млн. руб. - прогнозируемая сумма текущих расходов областного бюджета на 2006 год;
      4) за счет устранения негативных последствий кассовых разрывов в сумме 3,8 млн. руб. Сумма экономии бюджетных средств за счет устранения финансовых потерь от кассовых разрывов рассчитана по формуле 3,8 млн. руб. = 1535 млн.руб. х 3% / 12, где
      П - сумма потерь бюджета по причине кассовых разрывов;
      1535 млн. руб. - сумма кассового разрыва в 2005 году;
      3% - сумма стандартной банковской маржи, 1/12 - период кассового разрыва;
      5) повышение квалификации кадров снизит потери бюджета в результате возможных профессиональных ошибок на 131 млн. руб. Сумма бюджетной экономии определена из следующего расчета 131,0 = 1% х 13102,7 млн. руб., где
      1% - экспертная оценка цены возможных профессиональных ошибок;
      13102,7 млн. руб. - прогнозируемая сумма текущих расходов областного бюджета на 2006 год.
      6) сокращение недоимки по налогам и дебиторской задолженности в сумме 15 млн. руб. за счет активизации работы с должниками и повышения качества процедур мониторинга дебиторской задолженности;
      7) увеличение эффективности (производительности) работы персонала за счет модернизации главного финансового управления Сахалинской области, а также ускорения процессов обмена данными при финансировании расходов даст экономию бюджетных средств в сумме 167,1 млн. руб. (1% от суммы расходов бюджета 2006 года - 16713,8 млн. руб.).

5.2. Структурный эффект

      В результате реализации Программы будет получен структурный эффект в виде сокращения доли первоочередных расходов областного бюджета. Эффект достигается за счет привлечения негосударственных организаций к оказанию бюджетных услуг. В итоге это будет способствовать сокращению численности занятых в бюджетной сфере, количества бюджетных учреждений и количества бюджетополучателей.
      Сокращение доли первоочередных расходов в областном бюджете и увеличение доходной его части создадут условия для роста капитальных вложений, увеличения доли капитальных вложений в расходах бюджета.
      Мероприятия, направленные на рост собственных доходов бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов, позволят снизить зависимость бюджета от финансовой помощи, и, как следствие, снизить риск выпадения доходов в результате уменьшения финансовой помощи и его негативное воздействие на обслуживание долговых обязательств.
      В результате реализации Программы будет получен эффект в виде снижения долговой нагрузки, в том числе по таким показателям, как снижение соотношения объема кредиторской задолженности бюджетных учреждений к расходам бюджета, снижение уровня внешнего долга к доходам бюджета, снижение объема выданных гарантий (поручительств) к доходам бюджета. Обстоятельством возникновения эффекта в данном случае является проведение комплекса мероприятий, направленных на совершенствование системы управления долгом, в том числе создание системы мониторинга состояния долга, разработка методики расчета платежеспособности бюджета, методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств, формализация процедур привлечения гарантий.
      Проведение мероприятий по внедрению системы мониторинга дебиторской задолженности, активизация сотрудничества с территориальными подразделениями Федеральной налоговой службы Российской Федерации позволят оперативно реагировать на процессы, связанные с наполнением регионального бюджета. В результате проведения перечисленных мероприятий будет получен эффект по снижению показателя отношения недоимки по налоговым платежам в бюджет к налоговым доходам бюджета.

6. Оценка рисков

      Существуют две группы факторов, воздействующих на процесс реализации Программы и определяющих риск осуществления реформ: внешние факторы и внутренние факторы. К группе внешних факторов воздействия относятся: возможные политические изменения, как на федеральном, так и на региональном уровне; возможные изменения в финансово-экономической ситуации; возможные изменения в социальной обстановке; стихийные бедствия, катастрофы. К группе внутренних факторов относятся: фактор ограниченности сроков, технический фактор, ограниченность финансирования.

6.1. Анализ рисков воздействия внешних факторов

      На момент начала реализации Программы в Сахалинской области сложилась относительно стабильная политическая ситуация. Высшие должностные лица Российской Федерации, Сахалинской области и должностные лица большинства муниципальных образований продекларировали приверженность к курсу реформ, частью которых является и реформа финансовой системы области. Позиция Сахалинской областной Думы и администрации Сахалинской области носит в целом конструктивный характер, что способствует проведению реформ в бюджетной сфере.
      На момент принятия Программы сохраняются отдельные негативные экономические факторы в Сахалинской области, которые не смогут оказывать существенного неблагоприятного влияния на ход реализации Программы. Мероприятия Программы направлены на повышение эффективности использования денежных средств, усиление контроля за их расходованием, а в случае ухудшения финансовой ситуации необходимость проведения реформ в области управления региональными финансами станет актуальной.
      Наиболее существенным является риск отказа в предоставлении финансовой помощи из федерального Фонда развития региональных и муниципальных финансов. В этом случае мероприятия по реализации Программы придется выполнять государственными служащими Сахалинской области с минимальным привлечением сторонних организаций, что отразится на качественной стороне реализации отдельных мероприятий. Кроме того, будет сокращен объем финансирования расходов на техническое перевооружение финансовых органов Сахалинской области.
      Социальная обстановка в области способствует реализации программных мероприятий: заработная плата выплачивается своевременно, постоянно индексируется, задолженность по пособиям отсутствует. Вероятность изменения социальной обстановки находится в прямой корреляционной связи с характером проходящих экономических процессов. В условиях сжатых сроков реализации Программы неблагоприятные изменения в социальной обстановке не успеют привести к негативным политическим последствиям и, следовательно, к свертыванию Программы.
      Кроме этого, основная цель Программы - укрепление бюджета как главного гаранта благосостояния и качества жизни населения Сахалинской области, в итоге - стабилизация социального климата. Негативное влияние нейтрализуется за счет подготовки и создания положительного общественного мнения населения Сахалинской области в необходимости проведения реформ.
      В целях обеспечения реализации Программы в социальной сфере необходимо провести разъяснительную работу для руководителей бюджетных учреждений по пропаганде целей и задач Программы.
      Географическое положение Сахалинской области предполагает вероятность природных катаклизмов и вызванных ими рисков при реализации Программы, в случае которых реализация ряда мероприятий может быть приостановлена в связи с введением особого режима работы органов государственной власти области.

6.2. Анализ рисков под воздействием внутренних факторов

      Программа построена исходя из принципа реалистичности реализации мероприятий в установленный срок. Более высокую степень риска имеет принятие новых нормативных правовых актов на законодательном уровне из-за сложности процедуры законотворческого процесса.
      Высокая загруженность финансовых органов Сахалинской области текущей работой повышает степень риска в реализации программных мероприятий. На устранение влияния этого фактора направлена разработка методических, проектно-нормативных материалов привлеченными консультантами.
      В целом в финансовой системе Сахалинской области сложился квалифицированный кадровый потенциал, что благоприятствует проведению реформ, однако отсутствие опыта реализации крупных проектов в области общественных финансов осложнит работу по реализации Программы. В данном случае минимизация риска должна произойти за счет привлечения к работе по поддержке Программы на муниципальном уровне компаний-консультантов.
      Несмотря на то, что финансирование Программы определено установленным объемом бюджетных назначений, использование механизма конкурса при размещении заказов на выполнение работ и услуг позволит уложиться в составленные сметы расходов.
      Значительная часть финансов предусмотренных Программой, направлена на техническую модернизацию финансовых органов области. Валютные риски возникают при приобретении высокотехнологичного оборудования, но они сглаживаются относительно устойчивым курсом рубля по отношению к иностранной валюте.
      Таким образом, наличие внешних и внутренних факторов риска не окажут влияние на успешную реализацию Программы.

7. Статус Программы

      Программа разработана рабочей группой при главном финансовом управлении Сахалинской области с привлечением иных специалистов органов исполнительной власти Сахалинской области. Программа согласована с главами муниципальных образований и главами администраций муниципальных образований в Сахалинской области.
      Программа утверждается законом Сахалинской области. Программа публикуется в средствах массовой информации, а также размещается на сайте администрации Сахалинской области.
      Программа может предусматривать дополнительные разделы по направлениям, отражающим проблемы реформирования управления региональными финансами.