Сахалинский шельф.
Материалы Счетной Палаты РФ. 25.02.00.
Отчет Счетной палаты Российской Федерации
о результатах комплексной проверки использования государственной собственности, предоставленной на основе права пользования недрами субъектам предпринимательской деятельности на возмездной основе, в части уплаты налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и выполнения представлений Счетной палаты, принятых на Коллегии Счетной палаты РФ 17 апреля 1998 г. по результатам тематической проверки организации взимания налогов и платежей в бюджет при исполнении Соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" на предприятиях и организациях Сахалинской области
I. Проверка деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и администрации Сахалинской области по обеспечению защиты интересов Российской Федерации при реализации Соглашений о разделе продукции по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
3. Соответствие федеральному законодательству порядка заключения и реализации Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
3.1. Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" были заключены до вступления в силу Федерального закона от 30.12.95 г. № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", но статьей 2 данного закона им придана юридическая сила и они подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями.
3.2. Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" были заключены с нарушением порядка, установленного нормативными актами Правительства Российской Федерации. В соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 10.06.95 г. № 684 и от 16.06.94 г. № 672 проекты настоящих Соглашений должны были быть предварительно согласованы с заинтересованными министерствами и ведомствами Российской Федерации. Однако фактически должного согласования проекта с заинтересованными министерствами и ведомствами Российской Федерации не проводилось ни в процессе подготовки Соглашений "Сахалин -1" и "Сахалин-2", ни при их подписании.
В результате в указанных Соглашениях в недостаточной мере учтены интересы Государства в вопросах экологии, недропользования, налогового и таможенного законодательства, а так же государственного контроля, что привело к ущемлению интересов Российской Федерации, проявившееся в процессе реализации данных Проектов.
3.3. Таким образом, Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" выведены за рамки правового законодательного контроля Российской Федерации.
3.3.1. Согласно п. 28.5 Соглашения "Сахалин-1" и п. 24(f) Соглашения "Сахалин-2" все последующие изменения законодательства, каким либо образом затрагивающие первоначально определённые интересы инвесторов не в его пользу фактически дезавуируются данными Соглашениями, то есть Соглашения предусматривают гарантии инвесторам от последующего нежелательного для них изменения законодательства России.
В соответствии с п. 24(f) Соглашения "Сахалин-2" российская сторона гарантирует, что, если в течение срока действия Соглашения законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления будут установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках Соглашения, в соглашения вносятся изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, которые могли быть им получены при применении действовавших на момент заключения Соглашения законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления.
В то же время в случае, если вновь вводимые законы и нормативные акты способствуют коммерческому успеху инвестора, они принимаются в его пользу. При этом, каких либо "симметричных" гарантий для государства, в случае появления новых обстоятельств, неизвестных на момент подписания Соглашений для Российской Федерации, так же являющейся стороной Соглашений, данные соглашения не предусматривают.
3.3.2. В соответствии с подпунктом "с" п. 1 дополнения 2 приложения Е к данному Соглашению каждый иностранный работник иностранной компании, являющейся инвестором, или даже российской компании, имеющей договор субподряда с подрядчиком инвестора, будет иметь право ввозить на таможенную территорию Российской Федерации автомашины "без уплаты каких-либо таможенных пошлин, налогов или лицензионных платежей и без учета каких-либо требований по квотированию или лицензированию предметы и веши домашнего обихода и личные вещи, в том числе автомашины". Таким образом, таможенные органы Российской Федерации в соответствии с п. 7 ст. 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" обязаны руководствоваться не нормами законодательства Российской Федерации, а положениями Соглашения "Сахалин-2".
3.3.3. Согласно п. 3 дополнения 7 приложения Е к Соглашению о разделе продукции "Сахалин-2" ни одно требование государственных органов Российской Федерации и их должностных лиц о приостановлении или прекращении работ, основанное на положениях российского законодательства об охране окружающей среды, безопасности ведения работ на континентальном шельфе, об охране государственной границы Российской Федерации, не должно будет применяться, если это не предусмотрено названным Соглашением. Буровые растворы, буровой шлам и добываемая из скважин жидкость в соответствии с п. 4 дополнения 7 приложения Е к Соглашению о разделе продукции "Сахалин-2" не должны рассматриваться в качестве отходов иди стоков. запрещенных к сбросу в море, даже, если уровень токсичности в этих сбросах будет превышать допустимые уровни, установленные российскими нормами и стандартами. Государственные органы, на которые возложен контроль за охраной окружающей природной среды должны будут руководствоваться указанными положениями Соглашения "Сахалин-2", а не российским законодательством и принятыми в Российской Федерации стандартами, нормами и правилами ведения работ.
3.3.4. Изменения и дополнения от 03.03.95 к Закону Российской Федерации "О недрах", поправки к Закону РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", внесённые Федеральными законами от 19.06.95, от 16.11.97 и 10.02.99, поправки, внесённые Федеральным законом от 10 февраля 1999 года № 32-ФЗ в законодательные акты Российской Федерации, вытекающие из Закона № 225-ФЗ, а так же Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" не распространяются, по условиям Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2", на широкий круг вопросов деятельности участвующих в данных проектах иностранных инвесторов (в части недропользования, использования континентального шельфа, осуществления внешнеторговой деятельности, иностранных инвестиций, применения таможенных тарифов, платежей в дорожные формы и основных налоговых платежей) и могут ими игнорироваться, в случае, если они хоть как-то ухудшают или могут ухудшить их коммерческие результаты.
3.4. Правительство Российской Федерации заключило Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" с нарушениями действующего при их подписании Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 "О недрах": в соответствии со ст. 13, устанавливающей порядок предоставления лицензий, право пользования недрами может быть приобретено пользователем на основании решения Правительства Российской Федерации по результатам конкурса или аукциона для пользования недрами континентального шельфа Российской Федерации.
При этом ст. 17 данного закона, регулирующая антимонопольные отношения, однозначно запрещает какие-либо изменения данного порядка: "Запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти и управления, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами".
Из документов по подготовке Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" следует, что по данным Соглашениям конкурсы или аукционы на право пользования недрами континентального шельфа Российской Федерации не проводились – они были подменены:
1). По Соглашению "Сахалин-1" – прямыми переговорами.
2). По Соглашению "Сахалин-2" – конкурсом на составление ТЭО на разведку и разработку нефтегазовых месторождений на шельфе о. Сахалин.
Таким образом, в соответствии со ст. ст. 13 и 17 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 "О недрах" (соответствуют ст. ст. 10-1, 13 и 17 в редакции от 03.03.95 № 27-ФЗ, от 10.02.99 № 32-ФЗ) подписание Минтопэнерго России в качестве представителя государства Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" является неправомочным действием органа государственной власти и управления.
3.5. Реализация определённой Соглашениями "Сахалин-1" и "Сахалин-2" деятельности может иметь практически неограниченный по времени характер и вытекающие из них договорные отношения изначально рассчитаны на чрезвычайно длительные сроки, что противоречит действующему на момент заключений Соглашений Закону РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях" и интересам Российской Федерации:
3.5.1. Максимальный срок пользования недрами, устанавливаемый Законом РСФСР от 4 июля 1991 года "Об иностранных инвестициях в РСФСР", равнялся 50 годам.
3.5.2. Лицензии на право пользования недрами на условиях Соглашения "Сахалин-1" выдана на срок действия Соглашения, которое в соответствии с п. 8.1 своей ст. VIII имеет силу в течение периода геологического изучения недр и периода обустройства и добычи и любых его продлений, если оно не будет прекращено раньше в соответствии с условиями настоящего Соглашения. Консорциум может обратиться с просьбой о последующем продлении периода обустройства и добычи, причем количество продлений не ограничивается, но каждое продление должно быть кратное десяти годам. Таким образом, Соглашение о разделе продукции "Сахалин-1" является бессрочным.
3.5.3. Начальный срок действия лицензий, предоставленных компании "Сахалин Энерджи" на право пользования недрами на условиях Соглашения о разделе продукции "Сахалин-2", составляет 25 лет. Срок действия лицензии – согласно части 2 подпункта (i) п. (с) ст. 3 данного Соглашения действует в течение всего периода, пока компания считает продолжение работ экономически целесообразным. Она пользуется правом на неограниченное продление срока действия лицензии на последовательные периоды в 5 (пять) лет, с предоставлением российской стороне письменного извещения с уведомлением о продлении ее срока не позднее, чем за 1 (один) год до окончания текущего периода действия лицензии.
3.5.4. Пункт 8.1 ст. VIII Соглашения "Сахалин-1" и часть 2 подпункта (i) п. (с) ст. 3 Соглашения "Сахалин-2" не ограничивают общий срок действия Соглашений и ставят продление срока действия Соглашений в зависимость от воли инвестора. При этом условия Соглашений предусматривают продление сроков, исходя из размытых формулировок: "если оно (Соглашение "Сахалин-1") не будет прекращено раньше в соответствии с условиями настоящего Соглашения" или "пока компания считает продолжение работ экономически целесообразным" ("Сахалин-2"), которые полностью игнорируют наличие и интересы второй стороны в лице Российской Федерации.
Часть 3 подпункта (i) п. (с) ст. 3 Соглашения "Сахалин-2" фактически делает нереализуемой возможность прекращения срока лицензии, декларируемую ч. ч. 1 и 2 того же подпункта ст. 3, в силу того, что "компания вправе обжаловать отказ в продлении срока, по своему усмотрению – либо в административном порядке, либо в судах Российской Федерации, либо в соответствии с положением об арбитраже согласно п. 30 настоящего Соглашения". При этом такое "обжалование приостанавливает действие отказа, и лицензия продолжает действовать до вынесения решения по этой жалобе", что автоматически означает продление его сроков и очередное игнорирование интересов российской стороны в пользу инвестора.
Статья 3 Соглашения "Сахалин-2" предусматривает, что "продление срока действия лицензии не влечет за собой изменения первоначальных условий этой лицензии или настоящего Соглашения, если только не имеется согласия обеих сторон на такие изменения". То есть, вполне вероятна ситуация, когда после завершения первоначального срока действия лицензий Соглашения сохранятся в неизменном виде и не претерпят изменений те нормы Соглашений, которые несбалансированы с интересами государства и будут противоречить действующим на этот период законам Российской Федерации.
3.5.5. Таким образом, нормы Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" на неопределённые сроки выводят Соглашения и инвесторов из правового поля Российской Федерации.
Подобное законодательное закрепление на неограниченный период времени за иностранным инвестором прав пользования не до конца исследованными месторождениями может обернуться для российской стороны значительной упущенной выгодой и даже прямыми экономическими потерями.
Тем не менее, согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона от 30.12.95 № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (в ред. Федерального закона от 07.01.99 № 19-ФЗ) Соглашения "Сахалин-1" и "Сахалин-2" считаются соответствующими его положениям в той мере, в какой его применение не противоречит условиям Соглашений и не ограничивает права, приобретенные и осуществляемые инвесторами, по данным Соглашениям.
© Сборник «Авантюра века, или Парадоксы сахалинского шельфа». Москва. 2001.
Составитель сборника В.К.Горохов.
/sh/sp/p1_13.htm
