Сахалинский шельф.
Материалы Счетной Палаты РФ. 25.02.00.
Отчет Счетной палаты Российской Федерации
о результатах комплексной проверки использования государственной собственности, предоставленной на основе права пользования недрами субъектам предпринимательской деятельности на возмездной основе, в части уплаты налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" и выполнения представлений Счетной палаты, принятых на Коллегии Счетной палаты РФ 17 апреля 1998 г. по результатам тематической проверки организации взимания налогов и платежей в бюджет при исполнении Соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" на предприятиях и организациях Сахалинской области
IV. Проверка правильности и своевременности поступлений российской стороне бонусов и других платежей при реализации Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2".
1. В соответствии с оговоренными в Соглашениях "Сахалин-1" и "Сахалин-2" российской стороне должны быть перечислены разовые платежи (бонусы) на общую сумму 65 млн. долларов США, в том числе:
– по условиям Соглашения "Сахалин-1" (п. 32.1 А ст. XXXII) на момент вступления в силу Соглашения Консорциум бонус в сумме 15 млн. долл. США (10 млн. долл. США Сахалинской области и 5 млн. долл. США Федеральному бюджету);
– по условиям п. 17(а) Соглашения "Сахалин-2" не позднее 20 календарных дней после начальной даты Соглашения компания "Сахалин Энерджи" выплачивает бонус российской стороне в сумме 15 млн. долларов США, бонус в сумме 15 млн. долларов США при начале освоения Пильтун-Астохского месторождения.
На момент начала проверки в соответствии с Соглашением "Сахалин-2" российской стороне компания "Сахалин Энерджи" должна была перечислить 20 млн. долларов США счет бонуса на начало освоения Лунского лицензионного участка – п. 17(b). В связи с продлением первоначальной даты периода изучения данного участка до 15 июня 2001 г. указанный бонус российской стороне не перечислялся.
2. Часть указанных средств должна была поступить в федеральный бюджет. Однако, как показала проверка, на счета федерального бюджета эти средства до сих пор не поступали, что равносильно использованию в проектах не предусмотренных Соглашениями бюджетных средств.
3. Сумма средств, которые должны были быть перечислены в федеральный бюджет по условиям ст. 17 Соглашения "Сахалин-2", требует уточнения.
3.1. Пункт 2 Договора от 7 апреля 1997 года между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области о распределении российской доли доходов при реализации Соглашений о разделе продукции "Сахалин-1" и "Сахалин-2" предусматривает, что бонусы распределяются между сторонами настоящего договора в следующем соотношении: 40 процентов от суммы каждого бонуса поступает в распоряжение Правительства Российской Федерации, 60 процентов от суммы каждого бонуса – в валютный фонд Сахалинской области. Такое распределение согласно ст. 42 Закона Российской Федерации "О недрах" соответствует платежам за пользование недрами территориального моря.
3.2. В соответствии со ст. 42. Закона Российской Федерации "О недрах" платежи за пользование недрами континентального шельфа Российской Федерации полностью поступают в федеральный бюджет.
3.3. Проверкой установлено, что перечисленные в п.п. 3.1. и 3.2. вопросы до сих пор не решены.
4. В выданных Министерством природных ресурсов Российской Федерации лицензиях на право пользования недрами по Соглашению "Сахалин-2" строго отнесения участков природопользования по принадлежности к континентальному шельфу или территориальному морю не проводится. Так, в лицензии на право пользование Пильтун-Астохским участком, по которому наступили сроки платежей указано, что участок расположен в Охотском море, приблизительно в двенадцати милях от северо-восточного побережья о. Сахалин.
4.1. На момент заключения Соглашений понятия "территориальное море" и "континентальный шельф" российским законодательством не были определены. Общепринятыми нормами являлись нормы, установленные в этой сфере Конвенцией Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.), которые затем были использованы в Федеральном законе Российской Федерации от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Федеральном законе Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
В соответствии со ст. 3 данной Конвенции каждое государство имеет право устанавливать ширину своего территориального моря до предела, не превышающего двенадцати морских миль, отмеряемых от исходных линий, определенных в соответствии с настоящей Конвенцией.
4.2. Статья 76 указанного документа дает следующее определение понятия континентального шельфа: "Континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря".
4.3. Из приложения 1-3 "Профили трёхмерной сейсморазведки" отчёта о ходе работ по проекту "Сахалин-2" за 1998 год на Пильтун-Астохском месторождении от июня 1999 года следует, что участок недр расположен не "приблизительно в двенадцати милях от северо-восточного побережья о. Сахалин", а большая его часть (примерно 60-70% площади) находится в пределах границы территориальных вод, т.е. в пределах 12-мильной зоны.
4.4. В соответствии со ст. 42. Закона Российской Федерации "О недрах" платежи за пользование недрами должны представлять из себя комбинацию платежей за пользование недрами территориального моря и платежей за пользование недрами континентального шельфа Российской Федерации. До сих пор этот вопрос не урегулирован. Отсутствует основанное на законе официальное решение о том, какова доля федерального бюджета в поступающих платежах – 40%, 100% или выраженная в процентах величина, пропорциональная долям территорий, относящихся по законодательству к территориальному морю и к континентальному шельфу.
4.5. Из письма Минфина России от 04.11.98 г. № 04-08-24/45 за подписью М.А.Моторина на имя заместителя Минтопэнерго России В.З.Гарипова следует, что Минфин России без каких-либо законных обоснований, не принимая во внимание особенности географического месторасположения участков относительно 12-мильной зоны, однозначно определил, что в доход федерального бюджета подлежит зачислению лишь 40% сумм разовых платежей за пользование недрами. Минтопэнерго России по данному вопросу возражений не имело. Тем самым федеральные органы управления в лице Минфина России и Минтопэнерго России незаконно занизили долю Российской Федерации не менее чем на 2,7 млн. долларов США, которые должны быть зачислены на счета федерального бюджета.
5. Согласно доведенным до Минтопэнерго России реквизитам счетов (письмо Минфина России от 04.11.98 г. № 04-08-24/45) разовые платежи по достижении определённого результата по Соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2" должны перечисляться на корреспондентский счет Внешторгбанка в Republic National Bank of New York (далее "Bank of New York"), New York, USA № 608-205-524 и далее поступать в Федеральный бюджет на корреспондентский счет № 40503840900000000685 Минфина России во Внешторгбанке.
6. Руководство Минтопэнерго России (письмо Минтопэнерго России от 30.08.99 г. № ВГ-7058) установило иную схему движения платежей иностранных инвесторов – денежные средства перечислялись через банки-корреспонденты ("Bank of New York" и "Банк Токио Лтд.") в коммерческий банк (КБ) "Квота-Банк", КБ "Второй Банк", КБ "Инкомбанк" на счета Российского внешнеэкономического объединения (РВО) "Зарубежнефть" № 00100700007 и Института геологии и разработки горючих ископаемых (ИГ и РГИ), минуя Федеральный бюджет.
7. Основанием для направления средств инвестора российской стороне в обход федерального бюджета являются следующие документы:
– письмо от 13.06.96 № 04-06-05 заместителя начальника Департамента налоговых реформ Минфина России К.В.Котова. (Согласно письму Минфина от 18.01.96 № 04-06-05 о временных полномочиях К.В.Котов в период с 01.01.96 по 31.12.96 г. являлся полномочным представителем Минфина Российской Федерации по решению всех вопросов, связанных с реализацией Соглашений по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2");
– "Временный технический порядок накопления и расходования бонусных средств, выплачиваемых Российской Федерации в соответствии с Соглашением о разделе продукции". В соответствии с письмом Минфина России от 12.03.97 г. № 04-06-05 данный документ был утверждён Минтопэнерго России в недельный срок (20.03.97).
Указания по порядку зачисления причитающихся федеральному бюджету платежей, содержащиеся в письме К.В.Котова от 13.06.96 № 04-06-05 и "Временном техническом порядке накопления и расходования бонусных средств...", грубо нарушили порядок перечисления платежей, подлежащих зачислению на доходные счета федерального бюджета, а должностные лица, выпустившие, утвердившие и реализовавшие эти подзаконные акты, превысили свои полномочия в распоряжении бюджетными средствами.
Минтопэнерго России с согласия и при попустительстве Минфина России не целевым образом использовал бюджетные средства, приходящиеся на долю Российской Федерации, в том числе в интересах коммерческих банков. Проведенные перечисления платежей организациям Минтопэнерго России и частично на счета администрации Сахалинской области следует отнести к незаконным изъятиям из федерального бюджета, которые подлежат возврату. Ущерб федеральному бюджету оценивается не менее чем в 19,7 млн. долларов США.
8. По условиям Соглашения "Сахалин-1" инвесторы выплатили российской стороне бонусы в размере 15 млн. долларов США на дату вступления в силу Соглашения "Сахалин-1". Перевод средств должен быть осуществлен до 10 июля 1996 года.
8.1. Перечислено на валютные счета:
– Финансовому управлению администрации Сахалинской области – 10 млн. долларов США: 5 млн. долларов США 18 января 1994 года (КБ "Сахобанк") и 5 млн. долларов США 26 июня 1996 года (Сахалинский региональный филиал Промстройбанка);
– РВО "Зарубежнефть" – 5 млн. долларов США, 17.07.96 г. ("Квота банк").
Использование бонуса в размере 5 млн. долларов США, перечисленного РВО "Зарубежнефть", определено письмом Минфина России № 04-06-05 от 19.07.96 г. Данные средства разрешено расходовать на финансирование затрат, связанных с функционированием УГО по реализации Соглашения "Сахалин-1".
В 1998 году в соответствии с "Временным техническим порядком накопления и расходования бонусных средств" и по указаниям Минфина России и Минтопэнерго России РВО "Зарубежнефть" возместило оператору проекта "Сахалин-1" расходы, связанные с уплатой таможенных пошлин и акцизов в сумме 208 млн. рублей и 300 тыс. долларов США.
По состоянию на 12.07.99 г. остаток бонусных средств у РВО "Зарубежнефть" составил 3145,7 тыс. долларов США.
8.2. Главным управлением федерального казначейства (письмо Минфина России от 04.11.98 г. № 04-08-2н/45) дано разъяснение, что уплаченные Инвестором бонусы (разовые платежи) подлежат зачислению в федеральный бюджет на бюджетный счет Минфина России во Внешторгбанке. Номер счета и реквизиты были сообщены Минтопэнерго России письмом от 04.08.98 г. № 04-08-24/24. Однако до настоящего времени остаток средств с валютного счета РВО "Зарубежнефть" не перечислен.
8.3. Согласно ст. 8 Соглашения от 18 декабря 1993 года о разработке ТЭР иностранная сторона выплачивает невозмещаемый бонус в размере 10 млн. долларов США администрации Сахалинской области. Выплата бонуса производится в два этапа.
На первом этапе иностранная сторона должна выплатить администрации Сахалинской области 5 млн. долларов США в течение 20 банковских дней после подписания Соглашения. Оставшаяся часть перечисляется после вступления Соглашения в силу.
8.4. В силу того, что Соглашение о разделе продукции "Сахалин-1" находится на стадии подготовки, расчеты по платежам за право пользования недрами (роялти) компания "Сахалин Энерджи" в налоговый орган не представляла.
8.5. Согласно п. 15.1 и 15.2 ст. XV Соглашения о разделе продукции "Сахалин-1" предусмотрены платежи за договорную акваторию и платежи за право на геологическое изучение недр. В течение первых тридцати дней первого контрактного года и каждого последующего контрактного года Консорциум осуществляет арендные платежи за квадратный километр договорной акватории в долларах США в определенных суммах.
Причем в конце периода геологического изучения недр платежи за право на геологическое изучение недр (определенные в долларах за квадратный километр) прекратятся, а ежегодные платежи за договорную акватории возрастут до 400 долларов за квадратный километр.
В соответствии с указанными положениями Соглашения компания "Эксон" выплатила российской стороне арендные платежи за договорную акваторию и за право на геологическое изучение недр за три контрактных года в общей сумме 691,2 тыс. долларов США, из них в федеральный бюджет перечислено 184,3 тыс. долларов.
9. По состоянию на 25 сентября 1999 г. в доход федерального бюджета денежные средства бонуса по проекту "Сахалин-2" не поступали.
Из выплаченных компанией "Сахалин Энерджи" бонусов в размере 30 млн. долларов США, администрации Сахалинской области поступили 27 млн. долларов, 3 млн. долларов направлено в адрес Института геологии и разработки горючих ископаемых.
9.1. В 1996 году Минфин России передал администрации Сахалинской области в полном объеме бонус в сумме 15 млн. долларов США, предусмотренный п. 17(а) Соглашения. Указанные средства 27 июня 1996 г. были зачислены на счет финансового управления администрации Сахалинской области.
9.2. В связи с обращением губернатора Сахалинской области к Председателю Правительства РФ бонус на начало освоения (на 31 декабря 1997 года) Пильтун-Астохского месторождения был распределен следующим образом:
– 10 млн. долл. США 31 декабря 1997 г. зачислено на счет финансового управления администрации Сахалинской области. (Основание – письмо к руководству компании "Сахалин Энерджи" первого заместителя Министра топлива и энергетики Российской Федерации И.Отта от 29.12.97 № ВО-9271);
– 2 млн. долл. США перечислено на счета администрации Сахалинской области. (Основание – указание Председателя Правительства Российской Федерации B.C.Черномырдина от 04.12.97 г. № ВЧ-П2-9034, а также писем от 17.04.98 г. № ВО-3046 и от 20.04.98 г. № ВО-3114 исполняющего обязанности Министра топлива и энергетики Российской Федерации В.И.Отта о перечислении Сахалинской администрации средств и о целевом назначении этих средств на строительство Ногликской газотурбинной электростанции). Комитет экономики администрации Сахалинской области полученные средства в сумме 2 млн. долларов направил ОАО "Ногликская газовая электростанция" в виде целевого взноса Минтопэнерго России;
– 3 млн. долл. США перечислены на счета государственного предприятия "Институт геологии и разработки горючих ископаемых" (далее – ИГиРГИ). (Основание – приказ Минтопэнерго России от 18.03.98 г. России № 86, поручающий ИГиРГИ выполнение экспертиз, анализа и других работ по вопросам оценки запасов, поисков, разведки и добычи углеводородного сырья при подготовке и реализации соглашений о разделе продукции). Компенсировать затраты государственному предприятию ИГиРГИ, которые связанны с проведением экспертиз и анализа, предусматривалось за счет федеральной доли средств, выплачиваемых инвесторами по Соглашениям о разделе продукции, в соответствии с порядком расходования таких средств и годовыми сметами расходов ИГиРГИ на эти цели, утвержденными Минтопэнерго России.
На основании не согласованного с Минфином России письма исполняющего обязанности Министра топлива и энергетики Российской Федерации А.Г.Козырева от 24.06.98 г. № АК-5078 компания "Сахалин Энерджи" перечислила 3 млн. долларов США федеральной части бонуса начала освоения Пильтун-Астохского нефтегазового месторождения на валютный счет ИГиРГИ в акционерном коммерческом банке "Инкомбанк". Как установлено проверкой, между государственным предприятием "Институт геологии и разработки горючих ископаемых" и АБ "Инкомбанк" был заключен договор об открытии текущего банковского счета в иностранной валюте от 15.06.98 г. для осуществления расчетных и других банковских операций (стоимость открытия счета составила 200 долларов США). На открытый банком валютный счет 6 июля 1998 г. поступили средства (за минусом операций по открытию счета) в сумме 2999800 долларов США.
Валютным платежным поручением от 22.09.98 г. № 1 было дано поручение АБ "Инкомбанк" о перечислении всего остатка денежных средств в сумме 2999800 долларов США на расчетный счет в КБ "Второй банк". Датой валютирования (25 сентября 1998 года) было произведено списание вышеуказанных денежных средств. Однако в связи с отсутствием денежных средств на корреспондентском счете банка платежное поручение не было выполнено.
29 октября 1998 г. у акционерного банка "Инкомбанк" была отозвана лицензия. В соответствии со ст. 20 Закона Российской Федерации "О банках и банковской деятельности" все обязательства банка перед клиентами были зафиксированы в рублях по курсу на дату отзыва лицензии. 30 октября 1998 г. ИГиРГИ предъявил иск Инкомбанку о взыскании незаконно удерживаемых денежных средств, что на дату рассмотрения дела составило с учетом процентов 50473902 рубля 75 копеек. 4 ноября 1998 г. Арбитражным судом города Москвы было вынесено определение о принятии заявления о признании ОАО АБ "Инкомбанк" банкротом и введена процедура наблюдения, которая действует по настоящее время.
Ведется судебное дело о несостоятельности акционерного банка "Инкомбанк".
10. Выполняемые организациями Минтопэнерго России работы по Соглашениям о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом от 7 января 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" должны финансироваться за счет части средств, получаемых от реализации соглашений, через федеральный бюджет.
Финансирование таких работ должно производиться из средств федерального бюджета после фактического поступления в доход указанного бюджета платежей от реализации соглашений о разделе продукции, но до настоящего времени этот вопрос не урегулирован соответствующими Постановлениями Правительства Российской Федерации.
11. В соответствии с Соглашением "Сахалин-2" к 31 декабря каждого финансового года, начиная с года наступления первой по времени даты начала освоения Пильтун-Астохского либо Лунского лицензионных участков, компания "Сахалин Энерджи" выплачивает 20 млн. долл. США в фонд развития Сахалина.
11.1. Средства этого фонда расходуются в соответствии с указаниями его управляющих и зачисляются на счет, указанный в письменном виде администрацией Сахалинской области. Такие платежи относятся к категории возмещаемых затрат и подлежат возмещению в соответствии с п. 14 Соглашения за счет выделения части ликвидной продукции или дополнительной выручки.
Обязательства компании "Сахалин Энерджи" о перечислении этих платежей утрачивают силу после того, как накопленная сумма платежей достигнет 100 млн. долларов США.
11.2. Проверкой установлено, что, начиная с даты начала освоения Пильтун-Астохского лицензионного участка (31.12.97 г.), на счета администрации Сахалинской области от компании "Сахалин Энерджи" поступили два взноса на общую сумму 40 млн. долларов США, в том числе:
– 31.12.97 г. в Сахалинском региональном филиале Промстройбанка – 20 млн. долларов;
– 25.09.98 г. в Московском ABN AMRO банке – 10 млн. долларов США;
– 25.09.98 г. в ИНГбанк Евразия, г. Нью-Йорк – 10 млн. долларов США.
11.3. Проверкой установлено, что все платежи, поступившие по Соглашениям "Сахалин-1" и "Сахалин-2" во внебюджетный валютный фонд Сахалинской области, использовались в соответствии со сметой доходов и расходов валютного фонда Сахалинской области.
11.4. Отчеты об исполнении сметы доходов и расходов валютного фонда области за 1996, 1997 и 1998 годы утверждены Постановлениями Сахалинской областной Думы соответственно от 17.01.97 г., 29.06.98 г. и 05.07.99 г. Сводный отчет об исполнении сметы доходов и расходов валютного фонда Сахалинской области за 1996-1998 годы приведен ниже:
Таблица 8 (тыс. долларов США)
11.5. Оба месторождения, Лунское и Пильтун-Астохское, открыты российскими организациями за счет средств государственного бюджета. По условиям Соглашения "Сахалин-2" (п. 17(и) Соглашения), ранее понесенные российской стороной затраты на геологоразведочные работы оценены в 160 млн. долларов США.
Их возмещение будет произведено в два этапа:
– первый этап (80 млн. долларов США) – с первого календарного квартала после даты, с которой в течение не менее 30 дней подряд велась добыча углеводородов с предоставлением их объемов для поставки на экспорт,
– второй этап (80 млн. долларов США) – после того, как в ходе реализации углеводородов норма рентабельности достигнет 17,5% и раздел продукции между российской стороной и компанией "Сахалин Энерджи" будет осуществляться в пропорции 50 на 50%.
Компания должна производить российской стороне возмещение ранее понесенных затрат ежеквартально по 4 млн. долларов США.
11.6. Согласно Договору между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области от 3 апреля 1997 года возмещаемые компанией "Сахалин Энерджи" ранее понесенные затраты на геологоразведочные работы до даты заключения Соглашения должны распределиться следующим образом: 50% платежей в федеральный бюджет и 50% – в бюджет Сахалинской области.
Согласно письму компании "Сахалин Энерджи" от 21.07.99 г. первый платеж в счет возмещения российских затрат на геологоразведочные работы должен быть осуществлен в октябре 1999 года.
Заместитель Министра топлива и энергетики Российской Федерации В.З.Гарипов и заместитель Министра финансов Российской Федерации М.А.Моторин сообщили банковские реквизиты для перечисления суммы в размере 4 млн. долларов США на счет областного бюджета финансового управления администрации Сахалинской области в ГРКЦ города Южно-Сахалинска.
В то же время первый вице-губернатор области И.П.Малахов для перевода указанного платежа сообщил другие банковские реквизиты, находящиеся в ABN AMRO Bank, г. Нью-Йорка.
Минтопэнерго России письмом от 27.08.99 г. № ВГ-7008 за подписью заместителя Министра топлива и энергетики Российской Федерации В.З.Гарипова сочло целесообразным, в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 29.05.98 г. № ПР-748, направить 2 млн. долларов США федеральной части средств, возмещаемых компанией "Сахалин Энерджи" за ранее понесенные затраты на геологоразведочные работы по проекту "Сахалин-2", целевым назначением на развитие энергетики Курильских островов администрации Сахалинской области.
Средства в сумме 4 млн. долларов поступили 12 августа 1999 года администрации Сахалинской области на счет в ABN AMRO банке г. Москвы. В соответствии с распоряжением губернатора Сахалинской области от 31 августа 1999 года № 243-р средства, поступившие в счет возмещения российских затрат на геологоразведочные работы, понесенных до даты заключения Соглашения по проекту "Сахалин-2", распределены следующим образом:
– дирекции Курильской программы – на строительство малой ГЭС на реке Матросской Северо-Курильского района, Гео ТЭС "Менделеевская" на острове Кунашир и Гео ТЭС "Океанская" на острове Итуруп 1200 тыс. долларов США;
– ОАО "Востокгеология" – на бурение двух скважин для Гео ТЭС "Менделеевская" выдана беспроцентная ссуда 200 тыс. долларов США;
– АО "Пеленга Годо" – для возмещения затрат на строительство дизельной электростанции на острове Шикотан 240 тыс. долларов США.
12. В соответствии со ст. 41 Закона Российской Федерации от 03.03.95 г. № 27-ФЗ "О недрах" инвестор обязан уплачивать регулярные платежи за пользование недрами (роялти).
12.1. Федеральным законом от 10.02.99 № 32-ФЗ "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" внесены изменения в Закон Российской Федерации "О недрах", которые фиксируют, что порядок, размеры платежей за пользование недрами и условия взимания таких платежей при исполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются указанными соглашениями в соответствии с законодательством Российской Федерации.
12.2. По условиям Соглашений "Сахалин-1" и "Сахалин-2" расчет роялти производится только после начала реализации.
© Сборник «Авантюра века, или Парадоксы сахалинского шельфа». Москва. 2001.
Составитель сборника В.К.Горохов.
/sh/sp/p1_40.htm
