Минюст проведет ревизию всех законов

      Министерство юстиции РФ готовится провести масштабную ревизию всех законов.
      Задача-максимум – сделать правовое поле нашей страны таким, чтобы в нем было удобно жить и работать не только чиновникам, но и обычным законопослушным гражданам. Ведь сегодня простой человек часто зависит от воли чиновника: как тот захочет, так и будет. А в цивилизованном государстве все наоборот: любой начальник зависит от закона.
      Поэтому недавно президент России Владимир Путин поручил министру Юрию Чайке подготовить проекты документов, которые бы возложили на минюст мониторинг всего законодательства с ежегодным докладом главе государства. Может возникнуть резонный вопрос: а зачем писать такие законы, которые потом еще надо «подправлять»? Об этом состоялся разговор на Совете экспертов, который прошел в «Российской газете».
      Наши эксперты – директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Талия Хабриева, директор Департамента государственной политики в сфере федеральной юстиции Министерства юстиции РФ Евгений Забарчук, заместитель директора этого же департамента Евгений Мищенко.

Красная карточка для ляпа в законе
      Российская газета Если закон принят, часто сетовать поздно, надо выполнять его как есть. А неправильную инструкцию минюст может отменить?
      Забарчук Минюст регистрирует ведомственные акты.

      РГ Абсолютно все акты?
      Забарчук Нет. Регистрации подлежат акты, затрагивающие права и свободы граждан, носящие межведомственный характер и акты, устанавливающие правовой статус организации либо государственных органов. Плюс недавно нам даны полномочия по регистрации актов Центробанка, фондов пенсионного и медицинского страхования, хлебной инспекции.
      Сейчас зарегистрировано 6,5 тысячи нормативных актов. В прошлом году на регистрацию было направлено более 1200 актов, зарегистрировано 803 из них, отказано в регистрации 206 документам. Процент брака большой.

      РГ Брак случайный или, так сказать, намеренный?
      Забарчук Причины разные. Это отсутствие квалифицированных кадров. Нечеткость издаваемых законов, когда они позволяют толковать двусмысленно. Противоречия в законах: когда изложены взаимоисключающие нормы. Мы с этим столкнулись. Следующая причина: умышленное искажение нормы. Эти факты тоже случаются, когда умышленно неправильно толкуется норма, чем ограничиваются права и свободы человека. Экономические прежде всего.
      Есть попытки усилить административное давление, вмешательство в рыночные отношения. Это ведь сразу видно по документу. И не нужно быть семи пядей во лбу, когда приходит документ. Ко мне интересный документ пришел, кстати, касаясь соцздрава. Речь шла о Фонде обязательного медицинского страхования. Была попытка упразднить страховую медицину как таковую, которая формировалась в течение 10-15 лет.

      РГ Совсем? Одним махом?
      Забарчук Там очень любопытно. По сути деньги шли не на страховые фонды, а конкретному получателю. А ведь смысл страховой медицины в том, что фонды контролируют правильность использования финансовых средств, которые идут в конкретные субъекты. Эта же норма уводила в сторону, ставила вне рамок закона существование региональных фондов медицинского страхования. Мы восстановили статус-кво. Я надеюсь, что в дальнейшем не будем сталкиваться с такими проблемами.

      РГ Это было сделано намеренно или в силу недостаточной компетенции?
      Забарчук Вопрос к прокуратуре. Я же говорю о качестве документа. Очевидно, что документ был не продуман. Не просчитан.
      Другой пример: был приказ Министерства регионального развития о признании нуждающимся в жилищных условиях. Вопреки своей компетенции в минрегионе установили правила, как признавать нуждающихся в улучшении жилищных условий. Это полномочие за ведомством не записано. А ведь документ регулировал самые, я бы сказал, животрепещущие интересы населения. На основании этого документа могли приниматься решения: кого и как признавать малоимущим. Кому-то назначать выплаты, кому-то давать социальное жилье.
      Мы отказали в регистрации, указали, что минрегион вышел за пределы своих полномочий. Но встал вопрос: а кто должен делать? И выяснилось, что минздравсоцразвития, к которому все перешло, тоже не получил этих полномочий. Но проблема-то остается. Надо решать.
      Кроме того, минрегион выпустил методические рекомендации, в которых министерство по сути указывало региональным властям, как надо действовать: скажем, пришел человек в ДЭЗ за справкой, что полагается делать. Но федеральное министерство не вправе давать поручения региональным властям. Даже правительство ограничено в этих рамках.

      РГ Какие еще министерства и ведомства особенно «отличились» по этой части?
      Забарчук Министерство культуры и массовых коммуникаций тоже в этом числе.
      Что еще беспокоит? У нас четко урегулированы процесс и направление актов на регистрацию. Но многие ведомства игнорируют, просто не направляют и все. Мы проводим ежегодно одну-две проверки и выявляем огромное количество незарегистрированных документов.

      РГ Получается – подпольные инструкции?
      Забарчук Да. Ведомства не регистрируют эти документы, но включают в список принятых документов, как бы по умолчанию, и направляют в территориальные органы. Мы проводим проверку и говорим: друзья, вот эти акты пришлите на регистрацию. Не присылают. Мы вынуждены искать эти акты в Интернете и проводить анализ.
      Вот сняли 15 законов. Но причина не только в том, что у ведомств руки не дошли, закон просто не нужен
      Часто сами граждане обращаются к нам. Говорят: вот пришел документ, посмотрите. Мы смотрим. Говорим ведомству: отмените. Не отменяют. Не хотят. Прячут от нас документы. Я думаю, мы будем обнародовать такие документы, официальную информацию давать о том, что эти акты признаны недействительными. Даже без того, чтобы эти министерства отменили эти акты. Пусть народ знает.

      РГ Минюст России можно сравнить с судьей на поле. Только поле не футбольное, а правовое. Вы стараетесь, чтобы не было ляпов и ошибок юридических. Но все-таки и ляпы, и казусы случаются. И непродуманные законы часто появляются. Есть ли смысл приводить примеры, которые у всех на слуху? Министр юстиции Юрий Чайка недавно сказал очень важную вещь: о необходимости ликвидации юридической неграмотности в стране. И в первую очередь юридический ликбез нужен для чиновников, в том числе и для тех, кто занимается нормотворчеством. Поэтому сразу вопрос: когда будете необразованных чиновников сажать, в смысле – за парты?
      Забарчук Недавно у нас в министерстве юстиции было проведено большое совещание, на котором присутствовали представители почти всех федеральных органов исполнительной власти, ученые из института законодательства и сравнительного правоведения, полномочные представители президента и правительства в Госдуме и Совете Федерации. Пришли к выводу, что пора собрать юристов с тем, чтобы расставить акценты в работе и правильно ее выстраивать.

      РГ То есть по сути ликбез уже начался?
      Забарчук Здесь несколько иное, можно говорить о том, что мы сверили часы с нашими коллегами. Нашли общий язык, будем так строить дальше работу, чтобы избежать стихийности в написании законов.

      РГ Каждый год правительство составляет планы: надо написать столько-то законов, о том и о том. Например, в прошлом году в плане было около восьмидесяти законов. А до Госдумы дошло лишь 22 из них. Почему планы не выполняются? Писателям законов не хватает усердия?
      Забарчук 15 законопроектов было снято самими инициаторами, то есть федеральными структурами, посчитавшими, что нет необходимости в этих законах. Оставшиеся законы, к сожалению, остались в подвешенном состоянии. Без какого-либо активного движения. Мы пытались найти ответ: почему?
      Одна из причин: серьезно обновились кадры юридических служб. Я с сожалением могу констатировать, что роль юридической службы в министерствах существенным образом понизилась. Есть случаи, когда роль юридической службы доведена в том или ином ведомстве до группы юристов: два-три человека, которые находятся в департаменте делопроизводства, их не слышно и не видно. А на наш взгляд, слово юриста должно звучать очень серьезно. Мы требуем на самом деле по многим документам, чтобы было заключение юридической службы.

      РГ Пока новые люди обживаются, планы горят. Но все равно законы принимаются, страна живет, государственный аппарат работает. Может, не так уж и важны эти планы?
      Забарчук План принят правительством. Это ведь не просто от нечего делать. Этому предшествует глубоко продуманная работа. И, казалось бы, эти вещи должны быть однозначны, как бы приниматься к работе. Невыполнение плана в моем представлении должно повлечь какую-то ответственность.
      Сам по себе факт – сняли 15 законопроектов, это что? Исчезла в них необходимость? Я сомневаюсь. У людей просто руки не дошли, не сумели, не захотели. Может, просто не хватает специалистов, которые могли бы эту работу выполнить. Но в конечном итоге это ведь проблема каждого ведомства.
      У нас создалось впечатление, что иные ведомства, чтобы не отвечать перед правительством, хотят увести разработку законов на свой уровень. Готовят некие законопроекты, минуя всю процедуру, которая определена нормативными актами. Им кажется: зачем еще концепция, которая должна пройти экспертизу в минюсте и Институте законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ, согласования, если можно подготовить и принести готовый проект? Вот вдруг ни с того ни с сего и возникает закон, о котором никто ничего не знает и даже не слышал. А ведомство настаивает: жить без него не можем!

Заграница нам не в помощь
      РГ А вдруг действительно не могут? Может, правильно делают министерства, что пытаются избежать бюрократической возни? Скажем, закон нужен позарез, проблема нарывает, а на согласования могут уйти годы. Жизнь-то не ждет...
      Забарчук Если нет системы в работе, то нет и продуманности, глубины. Мы должны смотреть в будущее, прогнозировать развитие ситуации.
      Мищенко Я могу добавить. Исполнительская дисциплина слабая. Почему? Потому что еще ни разу не было, чтобы кто-то из руководителей ответил, почему законопроект не прошел. В постановлении о совершенствовании законопроектной деятельности правительства РФ написано, что руководитель федерального органа отвечает за прохождение законопроекта. Если законопроект внесен в план, но не внесен в Думу, то с руководителя ведомства должны спросить...

      РГ А спрашивать кто должен? Вы, минюст?
      Мищенко Пока нет.
      Хабриева Вот сняли 15 законов. Но причина не только в том, что у ведомств руки не дошли. Когда начали готовить документы, то и увидели, что нет предмета регулирования, закон просто не нужен! Правительство несколько лет назад очень серьезно взялось за регламентацию подготовки нормативных актов в целом. Объем разрабатываемых законов сейчас растет. Но по качеству...
      К сожалению, это касается многих законопроектов. Не только подготовленных федеральными органами исполнительной власти. Не случайно, едва ли не сразу после принятия закона, в него вносятся изменения.
      Так, сегодня можно отметить обращение правительства к более сложной законодательной материи: принимаются законы, регулирующие процессы и действия, требующие узкоспециальных знаний (например, федеральные законы «Об электроэнергетике», «Об электронной цифровой подписи»). Недавно на комиссии правительства по законопроектной деятельности мы рассматривали, например, концепции проектов законов о производных финансовых инструментах и центральном депозитарии. Вы знаете, что такое производные финансовые инструменты?
      Все это говорит о том, что законодательный процесс должен быть обеспечен информационно-аналитической деятельностью по изучению предмета регулирования. Нужно шире привлекать к разработке специалистов. Видимо, требует расширения перечень документов, прилагаемых к вносимому в Государственную Думу законопроекту.
      Сегодня же зачастую разработчики приводят статистические данные, не имеющие официального характера. Предлагают принять федеральный закон, а данные касаются только одного региона. Депутаты нередко вносят предложения по ужесточению санкций по тем или иным статьям Уголовного кодекса или Кодекса об административных правонарушениях. Скажем, за незаконный оборот наркотиков сейчас предусмотрен срок от 8 до 20 лет. Вносится законопроект, предлагающий ужесточить наказание до пожизненного заключения. Обоснование – «по материалам одной из газет». В редких случаях есть анализ иностранного законодательства, на которое ссылаются. Вместо этого берут данные из неофициальных источников или, того проще, в Интернете. «В Канаде вот так, давайте и мы так сделаем. И во Франции тоже». А оказывается, эта норма уже давно там отменена или действует в иной редакции.
      Наш Институт, в том числе, занимается зарубежным законодательством и располагает большей частью его источников. Но это, как ни странно, не самая востребованная часть нашей работы. Приведу другой пример: накануне заседал научно-консультативный совет при Совете безопасности. Вновь обратили внимание на то, что отсутствует единый понятийный аппарат, в том числе и в этой, «чувствительной» для нас, сфере. В Уголовном кодексе России используется несколько понятий – терроризм, террористический акт, преступления террористического характера...

      Штраф от скрытой камеры
      РГ Вы могли бы назвать какие-нибудь конкретные примеры?
      Хабриева Московская областная дума, например, предлагает вернуть балльную систему наказаний для водителей, которая была еще в советские годы. Мы задаем вопрос: коллеги, есть у вас данные, что эта система была эффективной? Нет таких данных. А имеются данные, что нынешняя система плоха и не работает? Тоже нет.
      Мищенко Другой пример, когда не проработанные законы пытаются проталкивать. Вносят проект депутаты, но видна и тень минобороны. Предлагают узаконить, что призывник, уезжая куда-либо из дома на срок от пяти дней до трех месяцев, должен явиться в военкомат, доложить и получить разрешение. А если не сделал – будет нести административную ответственность. Так и записано в проекте.

      РГ Военкомат будет решать, ехать человеку или не ехать?
      Забарчук Понимаете, это только еще проект. Я ответил: друзья, мы же не в полицейском государстве живем. Да и сам закон не проработан: как являться, почему именно до трех месяцев? А если надо уехать на четыре месяца? И так далее, вопросов – масса.
      Бывает, что и нормы, не нарушающие права человека, но авторы проекта закона плохо над ним поработали.
      Хабриева Например, Московская областная Дума решила внести проект закона о том, чтобы штраф за нарушение правил дорожного движения можно было выписать, если вас поймал... объектив видеокамеры. Но если видеосъемка зафиксировала машину, а не установлено, кто сидел за рулем, то записали, что отвечает владелец, собственник машины. Простите, но вдруг машина вне воли владельца оказалась у кого-то и на ней причинен громадный ущерб, тогда как?

      РГ Часто закон сам по себе – лишь вершина айсберга. К нему пишутся многочисленные инструкции, приказы, разъяснения, и для чиновников именно эти подзаконные акты важнее. Приходишь в кабинет, говоришь: мне положено по закону, а в ответ – ничего подобного, вот инструкция... В результате оказывается, что гражданину положено только в очередях топтаться да пороги обивать. А чиновнику – все решать. Нельзя ли как-нибудь обойтись без инструкций, ведь законы-то сами по себе часто хорошие?
      Забарчук Нередко бывает и обратное: закон принят, но не действует, потому что к нему должны прилагаться различные подзаконные акты, а их нет. Проблема реализации законов крайне острая, хотя есть все решения, определяющие порядок реализации. Принято специальное постановление правительства, что министерство, предлагающее проект закона, должно вносить вместе с ним и перечень тех предписаний, которые потом войдут в подзаконные акты.

      РГ Все должно быть в одном пакете?
      Забарчук Да. После первого чтения уже должна идти разработка нормативных актов. Но законопроекты вносят голенькими. Потом подзаконные акты принимаются вдогонку, часто с большим опозданием.
      Верховный суд выносит решение, а ведомство позволяет себе игнорировать его вердикт по два-три года
      Министр юстиции Юрий Чайка доложил президенту о необходимости более серьезного подхода к законопроектной деятельности. Идея заключается в том, что необходимо выработать концепцию в развитии законодательства. Необходимо проведение мониторинга правовой базы с ежегодным докладом президенту. Выйти в дальнейшем на программу развития законодательства по отраслям, чтобы эта работа велась планово. На перспективу.

      РГ Планы составляются на год. Но разве можно за такой срок написать закон? Не слишком ли быстро? Есть ли вообще нормативы для написания законов?
      Хабриева В СССР вполне нормой считалась проработка законопроекта и в 2 года. Сейчас два месяца считается уже долго.
      Забарчук Необходимы методические рекомендации, как писать законы. Но их нет. Они еще только разрабатываются. Конкретных сроков для написания закона, подготовки отзывов и согласования тоже нет.

      Чиновник читает, гражданин не понимает
      РГ На совещании в минюсте приводился пример двойного толкования: в Налоговом кодексе отправитель груза за границу освобождается от налога на добавленную стоимость. Предприниматели считают таковыми себя и налоги не платят. А налоговые инспекции объявляют отправителями... перевозчиков. Скажем, пароходную компанию или железную дорогу. И не только собирают налог с бизнесменов, но и выписывают им немалые штрафы. Можно ли избежать таких вот неточностей в законах, ведь никогда не знаешь, к чему подкопается чиновник?
      Забарчук Я думаю, что не только можно, но и нужно это делать в законе. Нужна четкость формулировок. Скажем откровенно, каждый закон – это компромисс на самом деле между различными интересами, которые существуют и в парламенте, и в ведомствах, и в обществе в целом. Есть различные экономические интересы. Есть различные точки зрения. Поэтому бывают попытки закладывать в закон некие вещи, которые заведомо несут в себе коррупционное начало, причем колоссальное. У нас проблема: никто не просчитывает на самом деле коррупционные «возможности» законопроекта и как их избежать.
      Хабриева Почему двойное толкование дается чиновниками? Да потому, что разные термины, нет понимания соподчиненности актов. У нас есть Конституция, федеральный конституционный закон, федеральный закон, конституции и уставы субъектов, законы субъектов. А другие акты? Их же очень много. Приказы, инструкции, положения и так далее, и именно они в первую очередь касаются граждан, потому что непосредственно регулируют их жизнь. У нас же до сих пор нет закона о нормативных актах, и нет четкого определения: что же такое нормативный акт? Соответствующий закон был принят в первом чтении еще в 1996 году. На этом все и закончилось. Институт многие годы работал над концепцией и текстом этого законопроекта и готов продолжить работу. Этот акт расставит законы и нормативные акты, если можно так выразиться, по ранжиру.
      Забарчук Конечно, во многих случаях как раз отсутствие четкости и определенности в законе, системности в законодательстве порождает и проблемы на уровне ведомственного нормотворчества.

Инструкция скрытого пользования
      РГ А кто числится у вас среди тех, кто не спешит отменить акты, противоречащие закону?
      Забарчук Минфин в прошлом году, ФНС и минтранс. Еще одна удивительная и вопиющая проблема, о которой министр сказал – это проблема неисполнения судебных решений о признании актов недействительными. Я бы назвал это действие со стороны министерств, которое требует отдельного рассмотрения как нарушение служебной дисциплины. Есть указ президента, который требует исполнять все судебные решения. Акт, не прошедший регистрации, не подлежит исполнению. Верховный суд выносит решение, а ведомство позволяет себе игнорировать его вердикт по два-три года. Мы иногда каждому министерству пишем по 7-8 писем на уровне, в том числе министра, просим: уважаемые коллеги, отмените неправовой документ.
      Например, решением Верховного суда РФ от 19 февраля 2004 года признан не действующим пункт 4 положения о порядке выдачи удостоверения участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Он обязывал «ликвидаторов» при смене удостоверения представлять разные документы, тогда как в принципе достаточно копии ранее выданного удостоверения. Но человека заставляют бегать по инстанциям за справками. Документ так и не приведен в соответствие с действующим законодательством.
      Подобных примеров много. Такая ситуация вынудила нас в начале этого года обратиться к президенту. Мы внесли предложение дать полномочия министерству юстиции вносить предписания об отмене незаконных актов либо устранения выявленных нарушений. А в случае их невыполнения обращаться в правительство или к президенту о привлечении к ответственности соответствующих должностных лиц. Это предложение получило поддержку и в администрации президента, и в правительстве.
      Мы в свое время предполагали даже возможность возбуждения уголовных дел. У нас есть Федеральная служба судебных приставов. Когда приходит судебное решение, пристав приносит в министерство исполнительный лист. Тот предписывает министру в трехдневный срок отменить незаконный акт. Не отменяет – за злостное неисполнение Федеральная служба судебных приставов вправе возбудить уголовное дело. Мы этим рычагом не пользуемся. Все-таки уповаем на благоразумие и наших коллег, и руководителей министерств и ведомств.

      РГ Но ведь получается, среди министерств кругом одни нарушители. А есть законопослушные ведомства?
      Забарчук Есть и хорошие примеры. Самые дисциплинированные – это силовые ведомства: минобороны, МВД, ФСКН России и другие. Служба по тарифам достаточно хорошие акты готовит. Банк России. Кстати, Центробанк – тот случай, когда госорган очень серьезно, порой не один год, прорабатывает акт с привлечением разных специалистов включая иностранных.
      Кстати, в этом году брака вообще стало меньше, соответственно и отказов меньше.
      Хабриева С чем мы сталкиваемся сейчас? Возникла проблема, к сожалению, достаточно острая и конфликтная, о взаимоотношениях между министерствами и находящимися в их ведении службами. Дело в том, что некоторые федеральные службы и агентства вопреки логике административной реформы получили право издавать нормативные акты. И теперь между ними идет борьба за полномочия.
      Забарчук Конечно, здесь, мне кажется, нужно четко разграничить компетенцию федеральных служб специальным положением. Сейчас получается так, что один федеральный закон, допустим, о недрах, предписывает выдавать лицензии на добычу ископаемых федеральному органу исполнительной власти. Но закон был принят до административной реформы. Сейчас вместо одного органа стало три: министерство, служба и агентство. Они все федеральные. И возникает коллизия: каждый из них считает, что это ему закон дает право распоряжаться недрами. Примерно то же самое и в других областях, скажем, с квотами на вылов рыбы. Их должен выдавать федеральный орган в области рыболовства. Сейчас есть Росрыболовство и Минсельхоз. По положению, каждое из них может называться федеральным органом в области рыболовства. Потому что эти функции в законе прописаны. Между собой не могут договориться, кто же у них занимается этими рыбными квотами.

      РГ Никто не отнекивается, мол, зачем нам эта лишняя работа?
      Забарчук Нет, никто не говорит. Получилось, что функция прописана, и она как-то перераспределена. Но в результате каждый из этих органов в деле участвует. Считают, что определение квоты нормативной – дело министерства, а надзирать за ее предоставлением должен надзор. Но если исходить из указа президента об административной реформе, то распоряжаться материальными ресурсами должны агентства.

      РГ У вас нет такого ощущения, что иногда эти ошибки и недоговоренности закладываются намеренно? Конечно, тут за руку не схватишь, а просто подозревать неприлично....
      Забарчук Вы имеете в виду ведомственные документы?

      РГ Да, не заведомо ли закладываются ошибки исходя из каких-то меркантильных соображений?
      Забарчук Я могу по наблюдению сказать: иногда во главе стоят экономические интересы. Каждое ведомство хочет иметь доступ к деньгам. Условно говоря – будь то определение перечня месторождений или выдача рыбных квот. Здесь умысел такой с точки зрения руководителя: я хочу побольше взять полномочий. Что вполне объяснимо, психологически можно понять. Но идет становление новой системы государственных органов. Конечно, неизбежны и проблемы, но прорастает и некоторая стабилизация. Это мы видим по документам. Пошла нормальная, цивилизованная работа, уже складывается определенная система.

Минюст приступает к масштабной экспертизе всей правовой базы России

      Законы в России постепенно становятся бестселлерами. Жилищный и Налоговый кодексы в свое время лидировали в списках продаж книжных магазинов, обходя произведения популярных беллетристов. Министра юстиции Юрия Чайку это радует: и как автора, а он по долгу службы часто участвует в создании того или иного закона, и как главного юриста в правительстве. Ведь чтобы закон исполнялся, его как минимум должны знать.
      Начитавшись всяких кодексов, люди нередко бросаются защищать свои права, в том числе и с помощью профессиональных защитников. Но в последнее время некоторые адвокаты и правозащитники забили тревогу, мол, правовое государство в опасности! В диверсии обвиняют именно министерство юстиции, которое якобы решило лишить адвокатов независимости. Поэтому, когда министр юстиции пришел в «Российскую газету», журналисты первым делом поставили адвокатский вопрос ребром.

Адвоката для бедных оплатит государство
      Российская газета Адвокаты и нотариусы обеспокоены слухами, что министерство юстиции покушается на их свободу, берет под надзор и контроль. Надо ли лишать защитников особого статуса? Не будут ли они петь в одну дудку с обвинением, если поставить сверху чиновника?
      Юрий Чайка Речь вот о чем. В ходе проведения административной реформы, создана Федеральная регистрационная служба. В положении о ней записано, что она осуществляет контроль и надзор за адвокатурой и нотариатом. Мы готовим блок поправок в законы, которые и должны раскрыть механизм этого контроля и надзора. Не более того.

      РГ Именно этот механизм как раз и беспокоит адвокатское сообщество. Защитники боятся, что их заставят быть послушными. А проиграют в итоге все граждане, которым придется забыть о правах и идти на поклон к чиновнику. Можете ли вы как-то успокоить граждан адвокатов, или их опасения оправданы?
      Чайка Не оправданы. К тому же шум поднимает не все сообщество, а отдельные адвокаты. Я был удивлен, когда некоторые СМИ написали, якобы минюст в тайне готовит какой-то закон, покушающийся на сами принципы работы адвокатуры. Это не правда! Никто не покушается на независимость адвокатов, и на их самостоятельность.
      К тому же в минюсте по определению не может быть закулисной работы. Законотворческий процесс открытый и легальный. Невозможно тайно провести какой-нибудь законодательный акт. Этот законопроект, вызвавший споры, разрабатывался не только в стенах минюста. Мы широко привлекали специалистов и, хочу особо подчеркнуть, руководителей адвокатского сообщества в том числе. Все поправки мы согласовывали с руководством Федеральной палаты адвокатов РФ. Да, наши взгляды не во всем совпадали. Но, думаю, понимание аргументов с обеих сторон есть. Повторюсь, процесс работы был длительным, и мы готовы его продолжить. Но серьезных и принципиальных контраргументов на разработанный проект мы не имеем.

      РГ Все же, если положить руку на сердце, слово надзор звучит не особенно приятно. Особенно для адвокатов. Зачем же нужны эти существенные поправки?
      Чайка В ходе административной реформы изменилась структура минюста. Раньше контролем и надзором в сфере адвокатуры занималось министерство. Теперь должна Федеральная регистрационная служба. Поэтому нужны соответствующие поправки в законы. В положениях о минюсте и регистрационной службе распределены полномочия между министерством и регистрационной службой в том числе и в отношении адвокатуры. Новая функция, сформулированная в положении о регистрационной службе, требует раскрытия механизма этого самого надзора и контроля, в том числе и в адвокатуре. Необходимо исключить вольное толкование закона. Нужно, с одной стороны, сохранить свободу и независимость адвокатуры, а с другой – поставить наши взаимоотношения с адвокатами на законное основание. Подчеркну, не для того мы сами формировали правовую базу работы адвокатского сообщества, буквально недавно принимали закон об адвокатской деятельности, чтобы через короткое время все рушить.

      РГ А разве другая ваша инициатива не разрушит адвокатуру? Дошли слухи, что вы собираетесь заменить всех частных адвокатов государственными. Будут знать, где можно рвение проявлять, а где лучше поостыть. Зачем же переводить защитников на госслужбу?
      Чайка У вас абсолютно неверная информация.

      РГ Как же так? Вы же собираетесь создать государственные юридические бюро?
      Чайка Это совсем другое. У нас масса граждан нуждается в правовой помощи. Но они не могут обратиться к обычным адвокатам, потому что нет денег. Ведь даже за обычную консультацию надо платить. Как быть простому человеку?

      РГ Адвокаты говорят, что готовы оказывать услуги социально уязвимым категориям граждан, и делают это.
      Чайка Адвокаты абсолютно этим не занимаются. С бедного какой прок? В лучшем случае к малоимущему выйдет стажер или помощник адвоката. К тому же во многих отдаленных регионах вообще нет адвокатов. Возьмите, например, Якутию, другие северные регионы, Сибирь, Дальний Восток...
      Адвокаты ведь не только в столице нужны. Но московские защитники, заметьте, не особо стремятся в глубинку. Но когда мы предложили создать государственные юридические бюро, московские адвокаты в штыки встретили эту идею.

      РГ Критикуют, кстати, не только они.
      Чайка Критиковать проще всего. Но слетайте, например, в какой-нибудь глухой район Иркутской области, я был там прокурором области, знаю, как все выглядит в жизни. Никто почему-то не говорит о том, что люди во многих районах даже не могут зарегистрировать сделки с имуществом, не могут нанять адвоката. Даже когда есть деньги, куда пойдешь, если нет адвокатов, нет нотариусов как таковых? Мы предлагаем создать бюро, которые будут помогать в первую очередь неимущим. Давать консультации, бесплатно представлять их интересы в суде. И адвокаты с мест говорят: да, это действительно надо. А столичные коллеги категорически против.

      РГ Почему? Видят какой-то подвох?
      Чайка Они просто боятся конкуренции. После появления государственных бюро гонорары обычных адвокатов, скорее всего, упадут. Но еще раз подчеркну: мы говорим прежде всего о консультационной помощи, чтобы люди могли куда-то обратиться, и получить, образно говоря, первую юридическую помощь. Скажем, узнать о своих правах. Сотрудники бюро могут разъяснить, куда лучше пожаловаться, как грамотно написать жалобу. И тому подобное. Для начала мы проведем эксперимент в десяти субъектах, самых разных, чтоб получить наиболее полную картину. В том числе взяли для эксперимента и Центральный округ. Там в ближайшее время появятся государственные юридические бюро.

Очередь к нотариусу отменяется
      РГ Вместе с адвокатами готовятся перейти на службу и нотариусы. Говорят, вы предлагаете вместе с юридическими бюро создать также и государственные нотариальные конторы?
      Чайка Это даже не мы предлагаем, а губернаторы многих регионов. Сегодня на всю Россию только шестьсот государственных нотариусов.

      РГ Это много или мало?
      Чайка Судите сами. Когда-то было три с половиной тысячи. Сейчас институт государственных нотариусов фактически уничтожен. Он не упразднен, просто его свели почти на нет. А проблема очень остро стоит, особенно на Дальнем Востоке, в Сибири, на Кавказе. Получить любую справку для человека стало почти неразрешимой задачей. Частным нотариусом не выгодно работать в отдаленных районах или бедных уголках. Поэтому, финансируя нотариат из бюджета, мы решаем массу проблем, прежде всего в области прав человека. Это важно для слабо защищенных в социальном плане наших сограждан.

      РГ Посмотрите, какая получается логическая цепь: нотариусы, адвокаты, все были частными, а теперь им предлагают в худшем случае госслужбу. В лучшем – хотят посадить рядом государственного конкурента. Ваши оппоненты говорят, что вы хотите поставить все демократические институты под контроль государства.
      Чайка Это абсолютная ложь. Роль государства там, где она должна ощущаться, бесспорно, должна быть восстановлена. Но я категорически против «всеобщей подчиненности». Даже у нас, в правительстве, вопросы решаются на основе консенсуса. Визируются все важнейшие решения. И если какое-то министерство выходит за рамки концепции, другие министерства тут же дают заключение.
      Понимаете, мы хорошо работаем, когда чувствуем, что кто-то дышит в спину. Когда монополия – это плохо. Почему адвокатское сообщество поднялось на дыбы? Они монополизировали свои услуги. То же самое и нотариусы. Я думаю, что ничего тут страшного нет. Появится здоровая конкуренция, и граждане только выиграют.

      РГ Еще один конкретный вопрос из нашей жизни. Юрий Яковлевич, если можно, прокомментируйте ситуацию с решениями судов по искам министерства природных ресурсов – сносить или не сносить какие-то дома?
      Чайка Ответ очень простой: если суд вынес решение, оно должно быть исполнено.

      РГ Но когда в деревне Пятница была попытка создать прецедент, то судебные приставы сами пошли в суд, чтобы узнать, с какого конкретно угла им начинать сносить дом. Вот такая коллизия. Методика исполнения судебных решений – она сейчас обкатана?
      Чайка Это не коллизия и не методика. Приставы поступили в соответствии с законом. Есть судебное решение, которое вступило в законную силу. И его обязаны исполнять. Но если возникли вопросы, как правильно исполнять, приставы обращаются в суд, чтобы он дал разъяснения по механизму выполнения. Вот и все.

Откройте дверь частному приставу
      РГ Значит, обращение приставов было справедливым?
      Чайка Конечно. Абсолютно.

      РГ И теперь в Солнечногорске или в любом другом районе приставы будут руководствоваться этими решениями или каждый раз надо идти в суды и спрашивать по новой?
      Чайка Когда что-то непонятно в решении суда, пристав обращается, чтобы дали разъяснение. И это праве сделать только тот суд, который вынес решение.

      РГ Возникают парадоксы. С одной стороны, часто упрекают службу судебных приставов за то, что плохо исполн яет решения судов. С другой – приставы часто жалуются на бедность. Но они ведь часто изымают крупные суммы... Так и хочется спросить: а где же деньги?
      Чайка Все суммы идут в бюджет.

      РГ Писали, что у вас есть свой фонд и туда идут отчисления.
      Чайка Только в бюджет и никуда более. Что касается нашего фонда, то он был очень небольшим, а теперь и вовсе ликвидирован.

      РГ О Федеральной службе судебных приставов разговор особый. Нельзя построить правовое государство, если решения судов не будут исполняться. Будет ли включена Федеральная служба судебных приставов в состав правоохранительных органов России с соответствующим статусом?
      Чайка Мы надеемся, что это произойдет, когда будет принят закон о правоохранительной службе.

      РГ Будут ли приставы наделены правом оперативной деятельности?
      Чайка Это непростой вопрос в принципе. Сегодня приставы проводят дознание по ряду уголовных преступлений, разыскивают имущество должников, обеспечивают безопасность участников процесса. И казалось бы, конечно, они должны получать информацию о готовящихся преступлениях, вести оперативные разработки по розыску должников и их имущества. Но этот механизм никак не регламентирован. И мы арестовываем имущества на десятки миллиардов рублей, а отыскиваются крохи, потому что у приставов нет таких полномочий – вести розыск. Мы заключаем договор с МВД, но у них задача не искать имущество, а раскрывать и предупреждать преступления. И вот здесь есть некий правовой пробел. Точка зрения на него неоднозначная. К единому мнению в правительстве не пришли, но такая инициатива у нас есть – чтобы функция оперативной работы была у службы приставов.

      РГ Есть и другой вариант, прямо противоположный: перевести службу приставов в частные руки, тогда и многие проблемы решатся?
      Чайка Такой опыт есть во многих странах мира. Это одна из форм бизнеса. Но думаю, что мы пока до этого еще не доросли.

      РГ Опасаетесь злоупотреблений?
      Чайка Не обязательно. Если будет мощный контроль у государства, то человек, который занимается этим делом, будет дорожить своей лицензией. Совершил правонарушение – сдай лицензию и окажешься без работы. Словом, есть свои плюсы и свои минусы. Мы этот вопрос сейчас изучаем. Кстати, опыт нотариата, о котором мы уже говорили, показателен. Когда-то были только государственные нотариусы. Потом появились частнопрактикующие и на каком-то этапе возникло много проблем: криминальные структуры за деньги регистрировали липовые бумаги. Сейчас это все отлаживается. Частные нотариусы работают ничуть не хуже государственных, и криминала становиться гораздо меньше. На все время надо.

Ревизия на правовом поле
      РГ Юрий Яковлевич, как известно, вы выступили с инициативой проведения мониторинга – своеобразной ревизии всей законодательный базы. Президент идею одобрил и поручил вам подготовить проект указа. Что в нем будет?
      Чайка Активно работаем в этом направлении, создали рабочую группу. В нее вошли представители Генпрокуратуры, ряда федеральных структур – те люди, которые знают проблему изнутри. Надеемся в течение месяца подготовить проект указа.

      РГ Собираетесь провести экспертизу всего законодательства Российской Федерации?
      Чайка Да. Проверим законы и нормативно-правовые акты всех трех уровней: федерального – это законы, а также нормативно-правовые акты министерств и ведомств, второй уровень – субъекты Федерации и третий – муниципальный. На уровне муниципалитетов тоже издаются нормативно-правовые акты, которые затрагивают права человека. Например, по ЖКХ и другим вопросам.

      РГ Что послужило толчком для данной инициативы?
      Чайка Качество законодательства. Минюст координирует всю законопроектную работу правительства. Основной процент нормотворчества сегодня в исполнительной власти. Но в муниципальных образованиях, например, по данным прокуратуры, вскрывается от 30 до 40 процентов актов, которые не соответствуют федеральному законодательству. В порядке эксперимента мы ввели практику мониторинга на Камчатке и Сахалине, и там качество нормотворчества сразу резко возросло.

      РГ Каждый закон получит своего рода сертификат соответствия?
      Чайка Мы ведем регистр нормативных правовых актов – на уровне Федерации и субъектов. Только после нашей регистрации они обретают юридическую силу. В перспективе думаем закладывать туда и нормативн о-правовые акты всех муниципальных образований. И тогда у нас будет целостная картина.

      РГ Получается, по примеру былых времен готовится новый свод законов государства Российского?
      Чайка За последние 15 лет наработана серьезная законодательная база. Во многих случаях она требует систематизации, ведь в ней есть противоречия. И смысл мониторинга как раз в том, чтобы выявить допущенные пробелы.

      РГ Как вы оцениваете состояние юридических служб в министерствах и ведомствах, их профессиональный уровень? Претензии к юридическому качеству документов имеются?
      Чайка Проблемы есть. В последнее время был отток квалифицированных юристов – в результате административной реформы упразднили должности статс-секретарей, кое-где сократили юридические службы, ликвидировали отделы. Качество сразу упало. Примерно в 25 процентах случаев мы отказываем в регистрации представленных актов. На мой взгляд, институт статс-секретарей надо восстанавливать. Видимо, в ближайшее время так и произойдет.

      РГ В результате реформы министерства и ведомства разделились, образно говоря, на несколько этажей. Говорят, что теперь часто трудно докричаться с одного этажа на другой. Это верно? И как это сказывается на законах, которые пишутся ныне?
      Чайка Система исполнительной ветви власти разделилась на три уровня: это министерства, службы и агентства. Основная задача министерств – именно законотворчество, федеральных служб – правоприменительная практика, контроль и надзор, а агентств – сфера услуг. Но что мы имеем? В первом квартале нынешнего года зарегистрированы 153 нормативно-правовых акта, которые приняли федеральные службы и агентства. Очевидно, что концепция не выдерживается, все продолжают заниматься нормотворчеством.

      РГ Получается так, что тот, кто должен писать законы, рвется к конкретной практике, туда, где деньги зарыты. А кто должен исполнять – хотят сами писать законы. Вы не исключаете здесь прямого умысла кого-то из чиновников?
      Чайка Трудно сказать про умысел. Я констатирую, что подобные факты есть, как есть и акты, которые не выдерживают никакой критики. А умысел – это уже из сферы уголовного права.

      РГ Как раз вопрос по теме. Когда Жилищный кодекс вступил в силу, минрегионразвития должно было подготовить инструкцию по его применению. Но люди не знают до сих пор, где этот документ, говорят, минюст держит. А без него регионы не могут формировать очередь на муниципальное бесплатное жилье...
      Чайка Когда принимается тот или иной закон, в соответствии с постановлением правительства одновременно должен формироваться и перечень нормативно-правовых актов к нему. К сожалению, такая схема пробуксовывает, это отмечает и руководство Государственной Думы. Решено усилить контроль внутри самого правительства. Сейчас порядок контроля формируется. Что касается минюста, то могу определенно сказать: у нас ничего не залеживается.

      РГ То есть у вас такого документа нет?
      Чайка Он поступал на регистрацию, но мы отказали на том основании, что, на наш взгляд, министерство вышло за пределы своих полномочий. Все нормативы такого рода должны устанавливаться актом более высокой силы – решением правительства.

      РГ В связи с мониторингом ваше министерство получает особые функции. Статус минюста изменится?
      Чайка Абсолютно нет. К тому же эту работу мы выполняем не одни, а совместно с Генеральной прокуратурой. Уже и сегодня проводим экспертизу нормативно-правовых актов всех уровней. Ведь прокуратура осуществляет надзор за законностью в стране.

      РГ В любом случае работы у минюста прибавится. Значит, нужны и новые штаты?
      Чайка Будем работать теми силами, которые есть. У нас центральный аппарат министерства и семь территориальных структур. Общая численность – 2 тысячи человек на всю Россию. Бесспорно, попросим небольшие штатные увеличения.

      РГ Юрий Яковлевич, в адрес нашей встречи пришло много вопросов. Правда, есть и такие, которые не имеют отношения к вашему ведомству. Но вот Нелли Кузьмич из Воронежа пишет, что она сначала работала в воронежском управлении, а потом была переведена в Центральный федеральный округ и ей перестали выплачивать детское пособие.
      Чайка Передайте мне ее письмо, я думаю, мы поможем.

      РГ Много вопросов поступило от военнослужащих в отставке по поводу пенсии. Конституционный суд в декабре 2004 года вынес определение о том, что пенсия военных, в связи с изменениями стоимости продпайка, должна индексироваться, но этого не делается. Люди обращались в суды и выиграли, но деньги им по-прежнему не выплачивают.
      Чайка Когда иски предъявляются к казне, к государству, то их исполняет министерство финансов, а не приставы. Что можно посоветовать? Чтобы они еще раз обратились в суд и тот дал разъяснение о порядке исполнения решения.

      РГ Блок вопросов касается органов ЗАГС. Люди спрашивают, планируется ли их создание как федеральных органов?
      Чайка Не планируется. По сути органы ЗАГС выступают от имени Российской Федерации во всех своих отношениях. Но органы ЗАГС не однородны. В 35 субъектах РФ они на уровне субъекта, в остальных – на уровне специальных образований. Поэтому мы сейчас готовим предложения, чтобы функция была повсюду федеральная и делегирована субъектам Федерации. Контроль и надзор будет осуществлять регистрационная служба, методика нормотворчества – за министерством юстиции, а все остальное – за субъектами Федерации. Потому что там, помимо выравнивания уровня, присутствуют и вопросы собственности. ЗАГСЫ, дворцы и прочее – все построено за счет местного бюджета.

      РГ По долгу службы вам часто приходится общаться и с зарубежными коллегами. Какие претензии высказывают вам европейские визави?
      Чайка Мы встречаемся не для того, чтобы высказывать какие-либо претензии друг другу, а решать проблемы. Не только мы перенимаем чужие наработки, чему-то учатся и у нас. Например, наш опыт ведения федеральных регистров не только одобрен, но уже принят в Европе на вооружение. Специальная ассамблея Совета Европы запустила его в качестве пилотного проекта. В проекте участвуют Франция, Германия, Италия, Испания и Россия. Все делается по нашей методике.

      РГ А обвиняемых в терроризме выдавать не хотят...
      Чайка Я поднял эту тему на встрече министров юстиции стран членов Совета Европы в марте нынешнего года в Хельсинки. Причем в повестке дня она не стояла. Сначала все в штыки встретили – каждый полагает, что это посягает на их суверенитет. Мне пришлось переговорить более чем с двадцатью министрами. На второй день решение было принято, причем единогласно – подвергнуть ревизии весь блок европейских конвенций по международной правовой помощи. На саммите в Варшаве главы государств поддержали нашу инициативу.

      Федеральные законы по предметам совместного ведения не всегда принимаются с учётом мнения органов государственной власти субъектов РФ. Не это ли является причиной принятия субъектами РФ законов, противоречащих федеральному законодательству?
      Президентом Российской Федерации В.В. Путиным дано поручение министру юстиции Российской Федерации Юрию Чайке подготовить указ о мониторинге федерального законодательства. В связи с этим у органов государственной власти субъектов Российской Федерации появляется надежда быть услышанными по тем федеральным законам, которые, на их взгляд, были приняты без учёта их мнения.

Справка «ПГ»    Мидхат Мазгутович Курманов родился 2 августа 1959 года в селе Средний Сантимир Ново-Малыклинского района Ульяновской области. Окончил Казанский государственный университет, по специальности – юрист. Кандидат юридических наук. С 2004 года – министр юстиции Республики Татарстан.

      Конституция России наделила законодательные органы субъектов РФ правом участия в федеральном законодательном процессе. У них есть право: законодательной инициативы, возможности участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, внесения в Государственную Думу предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ, участия в процедуре одобрения поправок к главам 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ, принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в опережающем порядке.
      Но, на наш взгляд, не всегда федеральные законы по предметам совместного ведения принимаются с учетом мнения органов государственной власти субъектов РФ. Не это ли является причиной принятия субъектами РФ законов, противоречащих федеральному законодательству?
      Любой проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации обсуждается четыре раза. Два этапа этого длинного пути – первый и последний – абсолютно логичны и сомнений не вызывают.
      Первый раз обсуждается обращение законодательного органа субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного законодательным органом субъекта РФ в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу. Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения законодательных органов субъектов РФ.
      Четвертый раз – перед рассмотрением Советом Федерации. Член Совета Федерации от законодательного органа субъекта РФ при одобрении или неодобрении федерального закона должен голосовать в соответствии с поручением избравшего его органа. Поручение, то есть мнение законодательного органа субъекта РФ, должно приниматься на заседании законодательного органа субъекта РФ. Это касается и члена Совета Федерации, назначенного высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
      А вот два промежуточных обсуждения законопроекта проходят по весьма запутанной процедуре.
      Второй раз обсуждение проекта ведется при представлении отзыва по нему. В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проект федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ перед рассмотрением в первом чтении направляется Советом Государственной Думы в законодательные органы субъектов РФ для согласования с ними. Все, вроде бы, хорошо, однако мы полагаем, что учету мнений и интересов субъектов РФ не способствует, собственно, сам порядок учета отзывов законодательных органов субъектов РФ.
      Так, в частности, ведется подсчет только отрицательных отзывов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, при этом почему-то, если ими высказаны противоположные мнения, считается, что мнение субъекта РФ не выражено. В то же время отзыв субъекта РФ учитывается как положительный, даже если он не представлен.
      Мало того, отзыв субъекта РФ учитывается только перед первым чтением проекта федерального закона. А ведь после принятия поправок во втором чтении согласованный проект федерального закона может быть изменен настолько, что не будет соответствовать первоначальной редакции, на которую представлен отзыв.
      Но это еще не все. Короткий месячный срок рассмотрения законодательных инициатив, делает фактически нереальным и невозможным рассмотрение всех проектов федеральных законов законодательным органом субъекта РФ. Например, в течение 2003 года в Государственный совет Республики Татарстан из Государственной Думы поступило 474 проекта федеральных законов, в 2004 году – более 500, дополнительно – 156 обращений законодательных органов субъектов РФ. Для того чтобы рассмотреть в 2004 году более 600 проектов федеральных законов и обращений в тридцатидневный срок, необходимо было провести как минимум 10 сессий! То есть ежемесячно рассматривать от 43 до 87 законопроектов на каждой из них. Но тем не менее приходится осознавать и необходимость такой работы, ведь законы должны учитывать мнения и интересы субъектов РФ. Решить эту проблему можно просто: перестроить работу законодательных органов субъектов Российской Федерации и заседания проводить ежемесячно.
      Автор статьи также имел печальный опыт реализации законодательной инициативы Государственного Совета Республики Татарстан в Государственной Думе. Предлагалось ввести конституционные (уставные) суды и институт мировых судей во всех субъектах РФ
      Все это позволяет мне сделать вывод, что при реализации законодательной инициативы законодательными органами субъектов Российской Федерации, к сожалению, допускаются нарушения положений Регламента Государственной Думы. Прискорбно, что никто за это ответственности не несет.
      Но вернемся к теме нашего разговора. Третий раз проект федерального закона рассматривается, когда после принятия в первом чтении Государственной Думой он направляется в законодательный орган субъекта для представления в нижнюю палату парламента в тридцатидневный срок поправок к нему.
      Анализ конституций (уставов) субъектов РФ, регламентов их законодательных органов по процедуре подготовки и рассмотрения поправок позволяет сделать вывод, что они в большинстве не выражают мнения законодательного коллегиального органа власти субъекта Российской Федерации. Ведь они вносятся в Государственную Думу президиумами, советами, комитетами, комиссиями, председателями законодательных органов субъектов РФ без обсуждения на сессиях законодательных органов субъектов. И, таким образом, не имеют юридической силы и не должны рассматриваться Государственной Думой. Интересно, впрочем, было бы узнать, сколько поправок, внесенных законодательными органами субъектов Российской Федерации, было принято за время деятельности Государственной Думы? Наверное, их постигала та же учесть, что и законодательные инициативы.
      Есть проблемы и при участии законодательных органов субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к главам 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания. Конституция РФ предусматривает, что поправки к главам 3-8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст.136). Федеральный закон от 4 марта 1998 года «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» определение порядка одобрения закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ относит к полномочиям законодательных органов и устанавливает, что порядок осуществления данных действий законодательным органом определяется самостоятельно и в срок не позднее одного года со дня его принятия. В Федеральном законе от 6 октября 1999 года не закреплено, что данное решение принимается законом, соответственно можно утверждать, что решение принимается постановлением, то есть без участия высшего должностного лица субъекта РФ. Этим же законом установлено, что «постановления принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом» (ч.3 ст.7). Поскольку конституция (устав) субъекта РФ принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (ч.1 ст.7), а для одобрения поправок к Основному Закону – Конституции РФ необходимо всего-навсего большинство от избранного числа депутатов, есть необходимость закрепить в федеральном законодательстве норму, предписывающую, каким конкретно большинством депутатов необходимо принимать решение по одобрению поправок к Конституции РФ. Интересно было бы, если закрепить норму «большинством не менее двух третей от установленного числа депутатов». Конечно, это усложнит принятие поправок к Конституции РФ, но Основной Закон страны этого стоит.
      Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод: перечисленные мною процедуры вроде бы позволяют надеяться на учет мнения и интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Однако практические результаты подтверждают, что фактическое участие органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе не гарантировано и иначе как имитацией участия не назовешь.

      Как отладить механизм взаимодействия между региональными и федеральными законодателями в процессе законотворчества? С этого вопроса начался наш разговор с председателем Белгородской областной Думы Анатолием ЗЕЛИКОВЫМ.

      – К сожалению, регионы брошены на произвол судьбы, – сказал Анатолий Яковлевич. – Каждый варится в своем соку. Совет Федерации, бастион борьбы за регионы, на мой взгляд, не может в течение долгого времени выполнить конституционную задачу соотношения налоговых поступлений, забираемых Центром и остающихся в регионах. С положенного 50 на 50 оно достигло отметки 57 на 43. Самые высокособираемые, легкодоступные, объемные налоги у нас забрали. И теперь в Центре нам говорят: смотрите, налоги мы собираем лучше, пенсию добавляем больше. А на нас с уменьшением налоговых поступлений сбрасывают и сбрасывают новые проблемы. Надо определиться.

      – Может быть, это просто ваша эмоциональная оценка сложившейся ситуации? Есть ли у вас конкретные примеры дисбаланса интересов региональных властей и федеральных законодателей?
      – Например, закон о местном самоуправлении. Представьте себе местное самоуправление, где в 80 процентах населенных пунктов нет даже обыкновенной сапожной мастерской! Какой в этом смысл: взять из областного бюджета и дать им. Но два нищих – это совсем уже нищета. Если мы в области наметили в чем-то сделать прорыв, то это легче сделать, когда финансирование осуществляется из общего котла. Ну раздадим каждому по крошке. Всё это растечется – толку не будет.

      – Однако, к примеру, неудачный старт монетизации льгот – разве это не следствие недоработки и нерасторопности именно местных властей?
      – Сейчас страсти в нашей области по этому поводу понемножку утихают. А ведь надо было сделать просто: посчитать, сколько необходимо выделить средств на человека, и перечислить их в регион.
      А почему не было так сделано? Кто-то контролирует лекарства, и вот лекарства должны выдаваться по рецептам именно в тех аптеках, где нам укажут. У другого – страховая компания: пусть страхует именно она. А санатории наши, как же они будут пустовать?! Давайте деньги доплатим людям и пошлем их в эти санатории. В результате затраты на монетизацию увеличились в четыре раза!

      – Вы считаете, что процесс законотворчества дает сбои особенно в тех случаях, когда речь в законах идет о региональной тематике?
      – Надо ломать саму структуру законотворчества. Она совершенно антинародная, неприемлемая для нормального, стабильного развития общества. Эта пирамида законотворчества перевернута вверх ногами. С каких это пор рождение закона дано на откуп комитету? Мало того, новый закон бывает принят со слишком узким коридором для регионального вмешательства или для уточнения деталей. Ведь каждая область имеет свои региональные особенности. Плюс наше движение по этому «узкому коридору» идет под пристальным вниманием Прокуратуры.

      – Каким же должен быть, на ваш взгляд, процесс законотворчества?
      – Он отсюда должен начинаться, – Анатолий Яковлевич чертит две пирамиды вниз и вверх острием, показывает вниз, – с территорий, районов, мы ведь все имеем свои законодательные органы. Составляем трех-четырехлетний перечень тех законов, которые, как считаем, нужны для народа, для территории. Мы их набрали 25. Принимаем на областной Думе и отсылаем в Совет законодателей округа. Округ здесь должен играть огромнейшую роль. 19 областей прислали по 20-25 законопроектов. Округ на заседании законодательного органа отбирает и отсылает свои предложения в законодательный орган России. Пришло их, предположим, 400. Из них отобрали, к примеру, 200. И передают парламенту.
      И тогда уж председатели комитетов должны от Совета Думы получить по пять законов, которые им нужно разрабатывать. Пусть надевают налокотники, приглашают ученых и начинают заниматься теми, что ему отдали, законами. Это должно составлять в пределах 80 процентов. А 20 процентов – это текущие законы, которые решают что-то непредвиденное. Тогда председатель комитета из политика превращается в законодателя. Тогда мы ему, а не он нам, говорим: «Нет, ты не так сделал».

комментарий депутата
      Виктор Гришин
      председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике
      Среди вопросов, поставленных председателем Законодательного собрания Белгородской области, действительно есть те, которые должны решаться на уровне Государственной Думы. Но, с другой стороны, мне кажется, что господин Зеликов в какой-то мере свои функции, свои полномочия рассматривает в несколько приниженном виде. Не могу сказать, что Госдума позволяет себе понукать законодательными органами субъектов Федерации. Скажем, наш Комитет по делам Федерации старается выстраивать взаимоотношения на равных, что позволяло бы регионам готовить законодательные инициативы и проводить их через Госдуму.
      У субъектов Федерации на сегодня достаточно полномочий, чтобы решать многие проблемы и у себя на местах. Конечно, здесь у нас не всё однозначно. Большая работа предстоит с точки зрения и определения налогов, и их распределения между бюджетами разных уровней, и их доведения до субъектов Федерации. В этом большая роль должна принадлежать в том числе и законодательным органам субъектов Федерации. К примеру, 122-й законопроект. Да, вопросов было много, они и сейчас есть по лекарственным препаратам, по многим другим вещам. Но не судить должны местные законодатели, а впрягаться вместе со всеми в эту соху и работать, работать, работать.

      Почти каждый шестой законопроект, внесённый местными органами власти, решением Совета Государственной Думы возвращён из-за отсутствия заключения Правительства, а 427 – отклонены при первом или втором чтениях. Лишь 21 инициатива регионов стала федеральными законами.
      О сложившейся ситуации, а также о роли Совета законодателей в подготовке законодательных инициатив регионов рассуждают члены Совета Федерации и руководители региональных парламентов.

Сергей МИРОНОВ
      Председатель Совета Федерации
      Разработка и рассмотрение законопроекта – очень кропотливая и сложная работа. Поэтому нормы Регламентов Государственной Думы и Совета Федерации должны содержать положения, обеспечивающие механизм эффективной законотворческой деятельности, и максимально содействовать в этом процессе всем субъектам права законодательной инициативы. Но особое внимание следует уделять законодательным инициативам субъектов Федерации, поскольку они отражают мнение значительных территорий нашей страны и большого числа наших сограждан. К таким законопроектам Регламент должен относиться особенно внимательно, с тем чтобы их положения в большинстве случаев находили свое отражение в принятых законах. К сожалению, на практике мы видим обратную ситуацию: большинство законодательных инициатив регионов через Государственную Думу не проходят.
      Одна из целей Совета законодателей – это координация законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России и обмен опытом. В этой связи обмен опытом, безусловно, необходим. В рамках же деятельности Совета законодателей целесообразно осуществлять анализ принятых регионами законов (и эта работа нами проводится), выявлять наиболее эффективные решения и на их основе готовить рекомендации или «модельные» законы для всех заинтересованных субъектов РФ. Необходимость и эффективность такой работы трудно переоценить. В свою очередь Совет Федерации, анализируя законопроекты, вносимые регионами, может обеспечить согласованную позицию значительного числа субъектов, выработать единый текст законопроекта и внести его в Государственную Думу уже в качестве законодательной инициативы «верхней» палаты парламента. Представляется, что такой механизм мог бы быть весьма эффективен.

Александр КАЗАКОВ
      председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике
      Конституция Российской Федерации устанавливает принципы организации законодательного процесса в системе государственной власти в целом, а также в рамках Федерального Собрания. Конкретные же механизмы реализации этих принципов в ней не прописаны. Их разработка – дело законодательных органов власти. Сегодня законодательная деятельность Государственной Думы и Совета Федерации регулируется их регламентами. Возможность более полного учёта интересов и мнений регионов в этой сфере по вопросам совместного ведения предусмотрена 184-м законом. Вот, пожалуй, и всё. Федерального закона, который бы регулировал подготовку и прохождение законов, роль, функции, взаимодействие всех участников этого процесса, пока нет. Каких-то серьёзных проблем, помех законодательному процессу такая ситуация, на мой взгляд, не создаёт. Законопроекты вносятся, обсуждаются, принимаются.
      Вместе с тем, конечно же, нельзя не видеть, что возможности влияния регионов на законодательство – и в том, что касается «проталкивания», «пробивания» законодательной инициативы субъектов Федерации через палаты, и в части учёта их пожеланий при подготовке и прохождении законов, пока ограничены. Что сказывается на качестве принимаемых законов. Наш комитет не раз обсуждал эту проблему. Мы считаем, что действенное участие регионов в законодательном процессе, их реальное влияние на него может быть гарантировано только соответствующим федеральным законом. Но с акцентом на регионы, на обеспечение интересов субъектов Федерации в законодательном процессе. Интересы и влияние субъектов законодательной инициативы федерального уровня уже обеспечены достаточно хорошо.
      Кстати, механизм, который позволил бы Совету Федерации представлять региональный законопроект, существует. Любой субъект может поручить своим представителям в палате внести на ее рассмотрение региональный законопроект в порядке реализации права законодательной инициативы члена Совета Федерации.
      Другое дело, что субъекты предпочитают использовать собственное право законодательной инициативы, направляя законопроект напрямую в Государственную Думу. Безусловно, такой путь в определённом смысле короче. Но вот его результативность вызывает большие сомнения При этом законопроекты, поступающие из регионов, далеко не всегда отличаются высоким качеством юридической подготовки, порой чрезмерно ориентированы на территориальные проблемы, потребности, без увязки с общегосударственными задачами.

Леонид БИНДАР
      заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству
      Статистика законов, принятых по инициативам субъектов Федерации, удручающая, их доля в общем количестве законов ничтожна. Считаю, что путь региональному законопроекту закрывает не Регламент Государственной Думы, а прежде всего отсутствие федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов РФ». Он был включен в план работы Госдумы еще 3-го созыва. Проект зарегистрирован в Госдуме 23 января 1997 года, принят в первом чтении 22 октября 1997-го, а 27 ноября 2003-го Советом нижней палаты внесен на рассмотрение во втором чтении, к которому редакция законопроекта была совместно подготовлена и согласована представителями Совета Федерации и депутатами Государственной Думы.
      С тех пор проект отметил 8-летнее нахождение в Госдуме и, по-видимому, движется к своему юбилею. И вряд ли он получит высокий статус первоочередного или просто очередного. Но это же фундаментальный закон для всей российской правовой базы, устанавливающий порядок и правила осуществления законотворческого процесса, общепринятые в мире.
      Конечно, не стоит сбрасывать со счетов и низкое качество отдельных региональных законодательных инициатив. Но устанавливать требования к ним, критерии принятия к рассмотрению и саму процедуру обсуждения, включая оценку последствий, независимую экспертизу и другие аспекты законотворчества, может только федеральный закон.

Сергей КОРЕПАНОВ
      председатель Тюменской областной Думы
      Считаю, что Регламент Государственной Думы (как и отсутствие заключения Правительства России на законопроект) является основным тормозом для его продвижения к закону. Это мнение не только мое, но и депутатов как Тюменской областной Думы, так и большинства законодательных органов власти субъектов. Дело в том, что в Регламенте Госдумы до последнего времени не были учтены особенности работы региональных палат, не прописан порядок и сроки прохождения проектов законов, ответственных за эту процедуру.
      Пока Совет законодателей не занимается подготовкой «модельных» законодательных инициатив регионов, вносимых на федеральный уровень. Но я полагаю, что это направление работы заслуживает внимания. Кстати, на одном из заседаний Президиума Совета законодателей прозвучало (и нашло поддержку) предложение, чтобы одновременно с региональными парламентами субъектами законодательной инициативы выступали и депутаты Государственной Думы, и члены Совета Федерации от данной территории.

Николай МЕДВЕДЕВ
      член Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности
      Важность эффективной реализации субъектами Российской Федерации права законодательной инициативы трудно переоценить. Депутаты областных, краевых, республиканских законодательных органов значительно ближе своих столичных коллег к проблемам российской глубинки. Они острее чувствуют многие жизненные реалии, лучше улавливают специфику момента, настроения людей и т.д. И для полноценного законотворческого процесса крайне необходимо, чтобы все это находило свое отражение, учитывалось, переплавлялось в конкретные законодательные предложения.
      Часто можно услышать, что, мол, качество законотворческой продукции, поступающей в Государственную Думу из регионов, крайне низко, что региональные законопроекты нередко дублируют те, что разрабатываются Правительством, депутатами Госдумы, членами Совета Федерации. Да, в этом есть доля правды. Но правда и в том, что ко многим ценным идеям региональных законодателей на федеральном уровне относятся недостаточно внимательно. Говорят ведь: нельзя выплескивать вместе с водой и ребенка. А мы, увы, выплескиваем. Проще всего взять и с порога отмести региональную инициативу, ссылаясь на ее недостаточную проработанность. Но ведь можно поступить и по-другому: оказать методическую, юридическую и организационную помощь. Причем лучше всего на ранней стадии. И довести-таки правильное, полезное начинание до реального результата.
      Не сомневаюсь, что потенциал законодательных органов субъектов Федерации достаточен для того, чтобы вносить достойный вклад в законотворчество на федеральном уровне. Но проблема в том, что нашим региональным коллегам подчас не хватает информации о том, что в данный момент делается в Госдуме, Совете Федерации, Администрации Президента, Правительстве. Но если мы действительно хотим слышать голос регионов, то нам надо научиться не на словах, а на деле уважать то, что этим голосом хотят донести до федерального Центра, надо стремиться учитывать это не от случая к случая, а постоянно и повседневно. На мой взгляд, как раз Совет законодателей и должен стать тем механизмом, который обеспечивает координирующую роль. Именно здесь можно было бы организовать согласование региональных планов законотворческой работы с планами обеих палат Федерального Собрания и определять приоритетные направления. Здесь можно и нужно вести предварительное обсуждение наиболее интересных и значимых региональных инициатив.

Владимир ГУСЕВ
      первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности
      Считаю, что изменение Регламента Государственной Думы – вопрос перезревший. За период работы ее нынешнего созыва лишь 21 региональный законопроект стал федеральным законом. Это очень обидно. Депутаты, отвергая какое-либо предложение местного законодателя, должны нести ответственность, определенную своим Регламентом. Иначе получается, что абсолютное большинство законов являются отражением интересов федеральных органов власти. Совету Федерации предоставлено право отражать интересы регионов, но наши предложения, как правило, опять-таки «тонут» в Госдуме. Если не найти и официально не закрепить структуру отношений, которая позволит максимально учитывать предложения субъектов Федерации, возникнет очень много проблем.
      Мне, человеку, прошедшему очень большую школу управления на уровне предприятия, области, СССР и России, совершенно не ясна методология «продавливания» законов, применяемая безо всякой апробации в территориях. Просто объявляется: идите и исполняйте! Мне кажется, это жизненно не оправдано. Сначала нужно узнать мнения регионов, а иначе повторится ситуация с исполнением пресловутого закона о монетизации льгот. Поэтому Совет законодателей России может и должен быть именно тем инструментом, который не позволит заставлять людей вновь приспосабливаться к очередной неоправданно высокой социальной цене реформ.

Борис МАЛЬЦЕВ
      председатель Государственной думы Томской области
      Статистика – это аргумент. Государственная Дума Томской области внесла в Государственную Думу Российской Федерации текущего созыва 34 законопроекта (уступив по этому показателю только краснодарцам и москвичам). И результаты те же, что у других регионов. Так что мне понятна позиция большинства законодательных органов на местах: «Что толку обращаться, если вас все равно «пнут»!..» Мы, правда, решили пойти другим путем: 26 мая наша Дума приняла специальное Обращение к Председателю Государственной Думы и к Председателю Правительства РФ. Проанализировав реализацию своего конституционного права на осуществление законодательной инициативы, мы пришли к выводу, что регламентные нормы статьи 105, а также требования статьи 83 Бюджетного кодекса РФ не могут быть реализованы на уровне органов государственной власти субъектов России. Они при определении источников и порядка финансирования новых видов расходов изначально не обладают всей полнотой информации об имеющихся в составе доходной части федерального бюджета резервах для их компенсации и установления финансового баланса. А соответственно, о возможностях изменения основных показателей федерального бюджета по доходам и расходам с указанием конкретных статей (что обусловлено, в том числе, закрытым характером многих статей).
      Как следствие – наши законопроекты «заворачиваются» еще на стадии прохождения профильных комитетов.

      Геннадий БУРБУЛИС
      председатель Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации
      У Совета Федерации давно уже выработан своя позиция: мы крайне заинтересованы, чтобы наши коллеги, законодатели республик, краев, областей и округов свои законодательные инициативы максимально готовили с участием Совета Федерации. Это, во-первых, позволит ту или иную проблему, которая возникает на локальном пространстве, увидеть как в масштабе межрегиональном, так и в общенациональном. Во-вторых, позволит членам Совета Федерации разделить вместе с региональными коллегами ответственность и за качество законопроекта и за его судьбу. Совет Федерации заинтересован содействовать тому, чтобы законодательные инициативы были безупречны в юридическом смысле, своевременны и востребованы в социально-экономическом смысле. Мы заинтересованы и в том, чтобы найти дополнительные аргументы для Правительства, для Государственной Думы. Судьба законопроекта зависит от тех экспертных заключений, которые он получает в Правительстве, Администрации Президента. Здесь нужно быть в хорошем смысле лоббистами и своевременными представителями идей, в том числе и в структурах исполнительной власти.
      Мы готовы оказать поддержку законопроекту на этом пути, готовы, если надо, делать их совместно, и уже не допускать, с одной стороны, небрежности, с другой – массовой неприязни, которая возникает в Госдуме на законодательные инициативы регионов.

комментарий
      К сожалению, действительно, в последние несколько лет наблюдается печальная картина, когда подавляющее большинство законодательных инициатив региональных законодателей по тем или иным причинам отклоняются их федеральными коллегами. Причем именно на Охотном Ряду. Впрочем, во многом правы и те, кто констатирует отсутствие в них официального заключения Правительства, что в «затратных» документах просто неприемлемо. Мало того, и впрямь многие региональные законопроекты повторяют друг друга, а порой «грешат» и юридической непроработанностью.
      И здесь совершенно резонно предложение Совета Федерации использовать «площадку» Совета законодателей в качестве основной для согласования законодательной работы с регионами и совместной выработки «модельных» законопроектов. Ведь одной из целей Совета законодателей как раз и является координация законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов госвласти субъектов России, обмен опытом. Здесь же предварительно весьма целесообразно осуществлять и анализ уже принятых субъектами законов, что позволит находить наиболее эффективные решения тех или иных проблем. Причем как регионального, так и федерального уровня. А уже потом разрабатывать «модельные» законы для всех заинтересованных субъектов.

Есть рекорд: Дума принимает федеральный закон за 9 минут!

      Призраки советского «выполним и перевыполним» и «пятилетку в четыре года» мерещатся после знакомства с программой работы Госдумы на очередную парламентскую сессию.
      Выяснилось, что до новогодних каникул народные избранники намерены рассмотреть 566 законов. Путем произведения несложных арифметических действий мы попытались вычислить, сколько чистого времени в зале пленарных заседаний может быть отведено на принятие одного закона.
      Парламентская сессия продлится четыре месяца. В каждом – четыре полные недели (без учета праздников), из них одна – региональная, когда депутаты разъезжаются по территориям и пленарные заседания не проводятся. Помножив количество полноценных рабочих недель на количество месяцев, получим 12 недель. В неделю думцы проводят по два пленарных заседания, среднестатистическая продолжительность которых – 6 часов, с 10 утра до 6 вечера с двухчасовым перерывом на обед. Не менее часа из шести рабочих отводится на обсуждение повестки дня. 6-1=5 часов. Итог: 10 часов в неделю. Отнимем от этой цифры еще 3 часа – это среднее время проведения еженедельного «правительственного часа», который прямого отношения к обсуждению конкретных законов обычно не имеет. Получаем 7 часов чистого времени в неделю на законотворческую деятельность. Умножив 7 на 12, получим 84 часа на все 566 законопроектов. Дальше еще проще: переводим часы в минуты (5040 минут), делим их на количество заявленных документов (566) и получаем около 9 минут.
      Как ни крути, а выходит, что народные избранники должны в среднем за это время обсудить и принять некое решение по таким важнейшим вопросам, как, например, проект бюджета на 2006 год, закон о противодействии терроризму или законы о введении в действие новых Водного и Лесного кодексов. Не говоря уже о самих этих кодексах.
      Из 566 документов 56 признаны первоочередными. И вот что интересно – по странному стечению обстоятельств авторство 42 первоочередных законов принадлежит правительству и только шесть поступили от парламентариев. При конституционном равенстве всех ветвей власти некоторые все-таки равнее? Общее же соотношение законодательной активности таково: всего правительство внесло 51 документ, президент – 8, Совет Федерации – 30, депутаты Госдумы – 297. Еще один законопроект внесен Верховным судом, остальные – на совести регионов.

Законы, принятые Госдумой за последние шесть лет, не имеют юридической силы

      Лозунг «Демократия – это процедура» практически забыт, выведен из употребления. Сам по себе механизм либо работает, либо нет… Почему «вращающиеся шестерни» не делают полезной для общества работы, «Новая» спросила у Бориса ЗАМАЯ – адвоката, депутата Думы первого созыва и специалиста по избирательному законодательству.

      – Действительно, у нас все «как у людей». Государство, в котором три ветви власти, президент, выборы, партии, судебная система, состоящая из трех подвидов, общественные организации, то есть все, что в демократических государствах должно быть. Но это либо не действует вовсе, либо функционирует с точностью до наоборот.

      – Может, приведете примеры?
      – Например, у нас во время выборов все сосредоточены на контроле за возможными нарушениями в ходе самих выборов. Хотя любой аналитик скажет вам, что основные нарушения происходят не в день выборов, а до них, в ходе всей предвыборной кампании. Возьмем хотя бы последние выборы, когда еще задолго до кампании (то есть когда запрещена агитация) на телеэкранах навязчиво крутился ролик, к которому с началом кампании при полном сохранении видеоряда и музыки были добавлены слова: «Единая Россия – сильная Россия». Это было прямое нарушение, за которое должно было последовать предупреждение в адрес СМИ, а затем и наказание партии «Единая Россия». Но никто его «не заметил». То же самое можно сказать и о показе госканалами выступления президента Путина на съезде «Единой России». Понятно, что президент имеет право посещать все, что ему угодно, в том числе и съезд одной из партий, но вот показывать это по ТВ – типичное нарушение.
      А вот еще пример, но совсем из другой области. День десантника. По телевизору говорят, что сегодня десантники будут праздновать – макать в парке Горького друг друга и, возможно, случайных граждан, которые попадутся под руку, а милиция получила указание за мелкие правонарушения их не задерживать и особых мер к ним не применять. Извините, разве в наших законах что-то написано о возможности нарушения десантником закона в День десантника?

      – Странно, что на такой правовой нигилизм не реагирует наш президент-юрист.
      – Наш президент-юрист должен, к примеру, знать, что в Административном кодексе РФ обозначено такое нарушение: передача права управления транспортным средством лицу, которое этим правом не обладает. Но президент лично катается на самолете, на пароходе, на поезде. Вот все лица, которые доверили ему «рулить», должны быть привлечены к административной ответственности. Потому что в нашем Административном кодексе нет исключений для президента, который не имеет прав на управление этими транспортными средствами. Интересно, что после того, как Путин вел поезд, ему присвоили звание «почетного железнодорожника» и вручили права. Вроде как сдал экзамен на вождение. А в принципе это наглядный пример пренебрежения к процедуре.

      – Главная кузница законов страны – парламент, высший орган законодательной власти. Как там обстоят дела с уважением к нормам и процедурам?
      – Все знают, что парламент – это представительный орган законодательной власти. Причем с соблюдением тех правил, которые сам парламент для себя устанавливает, – они, как известно, называются регламентом. Впервые вопрос о соблюдении Госдумой собственного регламента возник в 1995 г. Было обращение депутатов Госдумы в Конституционный суд, чтобы тот дал толкование термина «большинство от общего числа депутатов». То есть объяснил, что означает «общее число» – 450 депутатов (как это должно быть, если все до одного избраны) или реальное число избранных. Поскольку тогда не было депутата от Чечни и от Татарстана, Госдума почти год принимала законы минимальным количеством не 226, а 223 депутата. Поэтому возник вопрос: правильно это или нет? Конституционный суд ответил: должно быть 226 депутатов. Но при этом заявил, что эта норма не распространяется на решения Госдумы, уже принятые до этого решения суда. Характерная позиция Конституционного суда – признать конституционным то, что им же признается в принципе неконституционным.

      – А что же ему было делать? Не отменять же все, что было до этого принято, – судьи подошли к делу с практицизмом, с мерками политической целесообразности.
      – Есть известная формула: пусть свершится правосудие, даже если весь мир погибнет. А Конституционный суд фактически сказал: ребята, можете закон нарушать.
      И ребята это дело продолжили. Еще в первой Думе (сам грешен, каюсь) было выработано правило, что у депутата главное – не голова, а быстрые ноги и резвые пальцы. Потому что надо пробежать по всем рядам и нажать много кнопок. На все мои тогдашние попытки сказать, что мы нехорошо поступаем, голосуя вопреки правилам за других людей, мне отвечали: если мы сейчас от этого откажемся, то демократы никогда не смогут провести ни одного своего закона (потому что большинства в Думе у демократов никогда не было). Получается парадокс: давайте строить демократию с нарушением демократических процедур. Вылилось это в то, что депутаты перестали ходить в Думу, и даже на голосованиях по важнейшим законопроектам в зале реально присутствуют сто-сто пятьдесят человек, которые и определяют, как страна будет жить дальше.

      – Но ведь Конституционный суд вроде дал и этому явлению свою оценку?
      – В 1999 г. рассматривался закон о перемещенных культурных ценностях, вокруг которого завязалась жаркая политическая дискуссия. Дума закон приняла, а Совет Федерации наложил на него вето. Когда же Дума это вето преодолела и ресурс проведения закона через парламент администрацией президента был исчерпан, представитель президента Котенков встал и попросил отметить в стенограмме, что в зале присутствуют не более 300 депутатов, как положено по регламенту для преодоления вето, а 150 человек.
      После этого президент впервые обратился в Конституционный суд с требованием признать принятый закон неконституционным не только по содержанию, но и по процедуре принятия. Конституционный суд вопрос рассмотрел и вынес вердикт – да, закон принят неправильно. А в решениях, как и в 1995 г., повторил вывод, что на остальные законы, принятые без реального присутствия депутатов до решения Конституционного суда, это не распространяется. Правда, было отмечено, что впредь личное голосование депутата по федеральному закону обязательно. При этом не исключается внесение в регламент Госдумы дополнений, касающихся передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием по «обстоятельствам, имеющим исключительный характер».
      Госдума «отреагировала» и включила в регламент положение о возможной передаче депутатом своей карточки при отсутствии уже не в «исключительной» ситуации, а «по уважительным причинам». С тех пор как все это было записано в регламент, никто и никогда не проверял, подают ли депутаты заявления о своем вынужденном отсутствии. А депутаты продолжают не ходить в Думу, и в зале голосования, как и прежде, сидят не более 100-150 человек. Телевизионщики же теперь, давая картинку с заседания Госдумы, просто перестали показывать зал общим планом.

      – Ну не ходят депутаты в Думу и не ходят – нам-то что с этого?
      – Поскольку Дума принимает законы с серьезными процедурными нарушениями, затем с такими же нарушениями они проходят Совет Федерации, получается, что у нас все законы, принятые после решения Конституционного суда в 1999 г., не имеют силы – их как бы нет.

С пленарного заседания Госдумы

      Фракция Госдумы «Единая Россия» в который раз отказалась включить в повестку дня законопроект депутатов от КПРФ Сергея Решульского и Анатолия Локотя о внесении поправки в закон о правительстве. Суть ее заключается в том, чтобы установить конкретный срок для подготовки правительством отзыва, заключения на законопроекты, внесенные в Госдуму. Если правительство не укладывается в этот срок, законопроект рассматривается без его отзыва. Поправка проста, по словам С.Решульского, не требует никаких финансовых затрат, но решает очень наболевшую проблему для субъектов законодательной инициативы, которые годами ждут решения судьбы своих законопроектов. А они просто пылятся в комитетах Госдумы в ожидании реакции со стороны правительства.
      Законопроект в несколько строк вызвал нешуточные дебаты среди «единороссов» на заседании Совета Госдумы. Не могли прийти к единому мнению: включать или не включать его в повестку дня пленарного заседания палаты 9 ноября. Точку в споре поставил «единоросс» В.Плигин (председатель комитета по государственному строительству и конституционному законодательству), огласив позицию своего комитета: законопроект антиконституционен, правительство категорически против норм, регламентирующих его деятельность, законопроект не стоит рассматривать. На том и порешили.
      Так просто партия власти в союзе с исполнительной властью отмела малейшую попытку навести порядок в думском законодательном портфеле, что позволило бы открыть путь к обсуждению законов, очень ожидаемых в обществе. Будем теперь с голоса на каждом заседании Госдумы напоминать правительству и руководству «Единой России» об их обязанности помнить о проблемах и законах, волнующих наших граждан, говорят коммунисты.
      На заседании в среду они призвали власть глубоко проанализировать происходящее на европейском континенте. Коммунисты подчеркивали, что тайные политические интриги срабатывают прежде всего там, где социальное положение людей оставляет желать лучшего. В России, по словам депутата-коммуниста Виктора Тюлькина, социальная напряженность усиливается, растет разрыв в доходах богатых и бедных. Оказавшиеся у власти не знают меры ни в чем. Чего стоит одна идея объявить в Чечне выходной день в честь рождения сына у вице-премьера.
      Без тормозов действует руководство РАО ЕЭС. Появилась информация о том, что РАО приобретает в Болгарии теплоэлектростанцию по цене, значительно превышающей рыночную. Откуда у чубайсовского ведомства появились такие огромные деньги, если он неустанно доказывает, что все оборудование энергокомплекса износилось, нужно срочно менять, а средств на это нет. И вот на тебе – задумана покупка дорогостоящей недвижимости за рубежом. Не за счет ли российских энергопотребителей, перегруженных неподъемными ценами за электричество господин Чубайс решил нажиться в очередной раз?
      Думскому комитету по энергетике, транспорту и связи поручено выяснить, какие коммерческие сделки вынашивает главный электрик РФ, чью неприкосновенность мужественно уберег член фракции «Единая Россия», вице-премьер Госдумы В.Пехтин, не позволивший рассказать народу правду об энергокатастрофе, разразившейся в центральной части страны 25 мая 2005 года.
      Не менее драматичные события разворачиваются в нашей культурной жизни, заявил депутат фракции КПРФ Олег Смолин. Недавно было подвергнуто приватизации здание Музея кино на Красной Пресне г.Москвы. Единственное желание собственников – получить быстро и очень много денег за сдачу в аренду помещений престижного здания. Содержимое Музея кино, как и музей в целом абсолютно не интересуют коммерсантов. Они настаивают на выселении музея, за который отказывается платить арендную плату небезызвестное Агентство по культуре и кинематографии (руководитель М.Швыдкой). «Мы рискуем потерять уникальный фонд всеми нами любимых советских фильмов», – констатировал О.Смолин, еще раз отметив, что достижения советской кинематографии, как и многие другие истинные шедевры искусства, не вписываются в схему рыночных отношений, признающих одну-единственную ценность – деньги и только деньги.
      Защитники кино уже начали акции протеста. Услышит ли их власть и хватит ли их сил, чтобы сохранить выдающееся культурное наследие? КПРФ поддерживает движение за сохранение Музея кино. «Единая Россия» такой команды не получала.

      29 ноября 2005 года состоялся рабочий визит делегации Совета Федерации в Курскую область. В его ходе был проведён научно-практический семинар на тему «Актуальные проблемы нормативного правового обеспечения парламентской деятельности и государственной службы в законодательном (представительном) органе власти».
      Основной его целью стало проведение мониторинга законодательства и правоприменительной практики по правовому обеспечению парламентской деятельности в субъектах Федерации в период проведения административной, бюджетной и социальной реформ, а также определение наиболее оптимальных путей решения выявленных проблем. В своем докладе председатель Комиссии по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации Владимир Кулаков проинформировал коллег, что ситуация изучалась в законодательных собраниях республик Калмыкия и Карелия, Тверской, Ульяновской, Калининградской, Оренбургской, Иркутской и Магаданской областей. По его словам, проблемы, с которыми столкнулись вновь создаваемые законодательные, представительные органы, скрыты в нашей национальной истории. «К сожалению, у нас нет вековых традиций парламентаризма, как у большинства демократических стран, а время диктует все новые требования», – сказал он.
      В настоящее время проблема качества разрабатываемых и принимаемых законов остается актуальной, и она напрямую зависит от финансового обеспечения законодательных органов. Поэтому, по словам Владимира Кулакова, наиболее важными остаются вопросы формирования бюджета и исполнения сметы расходов, направленных на обеспечение деятельности законодательного органа. Что же касается вопроса выбора формы организации контроля в муниципальном образовании в системе местного самоуправления, то он в полной мере зависит от наполнения местного бюджета.
      Российские регионы во многом отличаются друг от друга. Но и в этих условиях принятие правовых актов, обеспечивающих единое правовое пространство, является задачей первостепенной важности. По словам Владимира Кулакова, в 2000 году группа ответственных специалистов Европейского союза представила информацию, свидетельствующую о сильном различии регионов в экономическом развитии. Вот только один пример: для того чтобы достигнуть среднероссийского уровня валового регионального продукта на душу населения при его ежегодных темпах прироста в 4 процента, Кабардино-Балкарской Республике необходимо 94 года, а Республике Дагестан – 158 лет. Очевидно, что за прошедшие пять лет представленные цифры изменились, но, наверное, не существенно, заметил сенатор.
      Информация в официальных правительственных документах практически не расходится с европейской, продолжил свою мысль Владимир Кулаков. К примеру, объем промышленной продукции на душу населения в Республике Алтай в 2000 году был в 64 раза меньше, чем в Тюменской области, а уровень зарегистрированной безработицы в Республике Ингушетия в 29 раз был больше, чем в Оренбургской области. Это только отдельные показатели. Видимо, произошедшие изменения здесь тоже не существенны.
      Таким образом, эффективность законотворческой деятельности субъектов напрямую зависит от экономического развития региона. Поэтому, по мнению Владимира Кулакова, во многих законодательных (представительных) органах бюджет на следующий год становится определяющим для штатного расписания аппарата и количества депутатов, работающих на профессиональной основе, и постоянно требует корректировки этих показателей.

Законотворчество в России сводится преимущественно к исправлению прежних законов

     В Совете Федерации началась работа над третьим докладом «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В конце января в верхней палате парламента был представлен доклад за 2005 год. По словам председателя сената Сергея Миронова, документ итожит работу парламента «по созданию целостной системы прогнозирования последствий принимаемых решений, налаживанию эффективного парламентского контроля за неукоснительным исполнением законов».
     Г-н Миронов предложил коллегам постепенно тщательно проанализировать всю национальную правовую базу, прежде всего в экономической сфере, на предмет ее соответствия «масштабным интеграционным задачам». А также похвалил регионы, которые стали активно участвовать в гармонизации законодательства.
     Как говорится в докладе, всего в 2005 году парламентом было принято 245 законов – это почти на 20 больше, чем в предыдущем году. Правда, в 2005 году, как и в 2004-м, две трети принятых законов составляли поправки к уже действующим законам. То есть фактически работа парламентариев в последние годы сводилась к исправлению ранее одобренных ими же самими законопроектов. В Налоговый кодекс было внесено 23 изменения, в Кодекс об административных правонарушениях – 18. При этом сенаторы признают, что поправочное законодательство в России носит лавинообразный характер, чему «вряд ли можно найти внятное объяснение». Оправдывают авторы доклада такое положение дел, в частности, тем, что в целом оно соответствует мировым тенденциям.
     В докладе говорится, что часто под давлением обстоятельств, времени и воли исполнительной власти законодатели принимают недоработанные законы. И очевидным препятствием для тщательного анализа членами Совета Федерации принимаемых законов становится «недопустимо короткий период» между принятием закона Госдумой и рассмотрением его Советом Федерации. Для исправления ситуации в докладе есть проекты концепций трех федеральных законов: «О Федеральном Собрании», «О нормативных правовых актах» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Эти законы установят четкие требования к вносимым законопроектам.
     Авторы доклада пришли к выводу, что «проблема политического целеполагания постепенно находит свое решение». Тем не менее из всего перечня законопроектов, объявленных президентом приоритетными, было реализовано около трети. Остальные были сняты с рассмотрения или отклонены парламентом, а большая часть вообще не внесена в Госдуму. «Приоритетные» законопроекты среди принятых обеими палатами составили всего 5% от общего числа законов. Особенно неблагоприятно ситуация складывалась в сфере государственного строительства, обороны и безопасности. Немногим лучше дела обстояли в сферах экономической, социальной и бюджетно-финансовой политики.
     После того как доклад «О состоянии законодательства» был одобрен сенаторами, его представят для ознакомления президенту, в Госдуму, правительство, российские суды и Генеральную прокуратуру. Также сенаторы надеются, что доклад будет полезен вузам, Российской академии наук и Общественной палате.
     По просьбе «Времени новостей» доклад прокомментировал председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Юрий ШАРАНДИН.

     – Зачем, по-вашему, Совет Федерации взял на себя труд составлять доклады о состоянии законодательства?
     – Сам по себе факт издания Советом Федерации этих докладов говорит о том, что верхняя палата занимается не только созданием законов, но и наблюдением за тем, как эти законы работают. Этот мониторинг был запущен три года назад. Совет Федерации обращает внимание на те тенденции, которые образуются в ходе нашей повседневной работы.

     – В минувшем году произошли значительные изменения в избирательном законодательстве. Как сенаторы оценивают принятые законы?
     – Реально избирать Россия начала сравнительно недавно, фактически с принятием новой Конституции в 1993 году. До этого было фактически одобрение предложенных кандидатур. Избирательная борьба, доверенные лица, дискуссии в избирательных комиссиях, наблюдатели – для России это было абсолютно новой материей. Все эти годы сама по себе избирательная борьба оттачивала формы. Кристаллизация и оттачивание процедур отражаются в принимаемых законах. Они также отражают те процессы, которые происходят в структуризации политической жизни.
     Пять лет назад роль партий была очень низкой, сейчас, правда, тоже достаточно слабая. Страна стояла перед выбором: либо ждать, пока партии наберут силу и начнут сами о себе заявлять, либо стимулировать партии, заставить их наращивать мускулатуру. Законодательство пошло по второму пути. И теперь все говорит об активизации политической жизни, никакая значимая инициатива не проходит без бренда партии. Конкурентная борьба между партиями в регионах обострилась существенно. Я считаю, что законодательная деятельность в этой сфере вполне оправданна. Остается все меньше политического вакуума.

     – К январю 2006 года закончилась подготовка к реализации закона о местном самоуправлении. Законодатели все сделали правильно?
     – Здесь тоже имеет место опережающее правовое регулирование. Жизнь за последние 13 лет показала, что под лежачий камень вода не течет. Организовать публику на уровне муниципалитетов – задача очень сложная. 95-й (№95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон от 06.10.99 «184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ») и 131-й (№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») федеральные законы направлены на то, чтобы дать возможность заняться делом. Мандаты местного самоуправления профинансированы. Реальные примеры нормальной самоорганизации есть, но неповсеместные. Поэтому постепенное введение закона дано на откуп регионам. Потихоньку, но движение идет.

     – Вы довольны законодательным разграничением полномочий?
     – Как законодатель я доволен. А реализацией законов недоволен. Потому что есть случаи, когда на региональный уровень посылаются мандаты, необеспеченные финансово. Но это нормальная конкуренция между федеральными и региональными властями. Вообще все уровни власти объективно находятся в состоянии борьбы. Тут и конкуренция норм, и конкуренция компетенций. Вопрос, в какой степени это влияет на жизнь простого гражданина, не переходит ли конкуренция за допустимые пределы.

     – Будет ли в следующем сенатском докладе проанализирован скандальный закон о неправительственных организациях?
     – Я считаю, что с новым законом развитие взаимоотношений государства и неправительственных организаций от полной вседозволенности и бесконтрольности стали двигаться в сторону «понятности». Все упреки, адресованные российскому законодательству о том, что оно сильно зажимает НПО, несостоятельны. Потому что все соответствует международным представлениям и законам. Вопрос в том, как эти нормы будут применяться, это нужно отслеживать тщательно, чтобы никто не пытался свернуть деятельность НПО. Да, анализ этого закона будет одним из аспектов нашего следующего доклада. Мониторинг отягощен тем, что за нами будет наблюдать Совет Европы.

     – Совет Федерации предложил концепции трех новых законов, на что они направлены?
     – В настоящее время создается рабочая группа в Совете Федерации под руководством Сергея Миронова, которая будет разрабатывать эти законы. Причем закон о порядке принятия конституционных законов с немного другим названием уже существует, он уже прошел первое чтение в Думе и уже года три там лежит без движения. Мы внесли его снова, потому что совершенствование законодательства – один из приоритетов госполитики.
     Необходимо, чтобы процесс принятия законов проходил понятным образом для всех его участников. Противоречия между Советом Федерации и Государственной думой выливались даже на уровень Конституционного суда.
     Для того чтобы понять, насколько синхронно действуют палаты парламента, насколько синхронизированы их регламенты, сроки подготовки, прохождения законов должны быть описаны в этих законопроектах. Например, Дума по регламенту принимает законы сразу во втором и третьем чтении, тем самым лишая возможности вносить предложения о возврате закона в первое чтение, чтобы можно было вносить поправки. В законодательстве нет указания по срокам, когда правительство должно представить свои заключения.

     – Одна из определенных авторами доклада тенденций – опережающее законодательство. Какие еще тенденции можно назвать?
     – Да, принцип опережающего законодательства, на мой взгляд, себя оправдывает. Тяжело, но в людях пробуждается понимание, что с печки пора вставать, по щучьему веленью ничего не произойдет.
     Есть еще одна объективная тенденция, которая меня тревожит. В российском законодательстве появилось слишком много отсылочных норм. Мы принимаем законы, в которых содержатся указания правительства разработать тот или иной нормативный акт. И понятно, что существуют случаи, когда без этого не обойдешься, но их не бесконечное множество. В чем тогда смысл закона, если он отсылает к правительству, которое принимает не постановление на этот счет, а пасует министерству, которое издает приказ? Получается, что Россия живет не по законам и даже не по постановлениям правительства, а по приказам министерства. Это неправильно, появление большого количества подзаконных актов снижает качество законодательства. Я предлагаю иметь максимально большое количество норм прямого действия, что возможно.

     – Когда законодатель соглашается принять «закон с отсылкой», чем он руководствуется?
     – Мы руководствуемся «пониманием». Правительство говорит: мы не успеваем, если мы не примем закон, пенсионеры не будут получать пенсию, учителя – зарплату! И мы принимаем такие законы. К каждому такому законопроекту должен быть приложен перечень нормативных актов правительства, которые оно намерено принять после вступления в силу закона. Этого мы не видели еще ни разу. И некоторые принятые полтора года назад законы до сих пор не обеспечены постановлениями.
     Борьба переходит в плоскость подзаконных актов. Тогда незыблемость закона, его общность для всех начинает размываться.

Почему многие законопроекты застревают в недрах Госдумы

     Судьба законопроектов, поступающих в Госдуму, складывается по-разному. Одни стремительно пролетают через нижнюю палату российского парламента, другие надолго застревают где-то внутри. Причины, по которым документы попадают в долгий ящик, различны. В их многообразии попыталась разобраться «Новая», обратившись к пакету законов на весеннюю сессию.

Ведомственные нестыковки
     Пример застрявшего документа – закон о противодействии терроризму. Он был разработан после трагических событий в Беслане, внесен десятью депутатами во главе со спикером Борисом Грызловым и шестью сенаторами, поэтому должен был быть принят в рекордно сжатые сроки. Однако после первого чтения в декабре 2004 года закон завяз в недрах нижней палаты. Его выносили на весеннюю сессию 2005 года, оставляли на осень, а приняли его во втором чтении лишь на прошлой неделе. Причиной такой затяжки стали более чем полторы сотни поправок, в том числе от президента, что и обусловило решение «не гнать лошадей».
     Проблемы касались в основном статьи о режиме террористической опасности, где значительно расширялись полномочия силовых структур и ограничивались права мирных граждан.
     После первого чтения президент рекомендовал перенести скандальную статью в закон о чрезвычайных ситуациях. «Надо сделать все юридически грамотно, – пояснил член Комитета по безопасности, бывший полковник ФСБ Геннадий Гудков, – чтобы не давать возможности чиновникам даже высокого ранга использовать страх перед возможностью проведения терактов для укрепления своего положения в регионе».
     Есть мнение, что закон буксовал из-за нестыковки ведомственных интересов: МВД и ФСБ не могли поделить полномочия и ответственность. Косвенно это подтверждается тем, что похожая судьба постигла еще один «послебесланский» законопроект – о внесении изменений в законы РФ «О внутренних войсках» и «Об оперативно-разыскной деятельности». По мнению автора Андрея Головатюка, члена думского Комитета по обороне, ведомственные споры между силовиками – единственная тому причина.

Бюджетная экономия
     Среди залежавшихся законов имеется множество предложений об изменениях в Трудовой кодекс, принятие которого в 2003 году спровоцировало массовые демонстрации работников бюджетной сферы по всей стране.
     Летом 2004 года Курганская областная Дума внесла документ, устанавливающий размер компенсаций при нарушении сроков выплаты заработной платы. По мнению авторов, нарушители трудового законодательства в части оплаты труда – а это не только работодатель, но и учредитель – должны нести административную, уголовную и материальную ответственность.
     Не прошло и двух лет, как законопроект вынесен на первое чтение, правда, при отрицательном отзыве правительства.
     Два альтернативных законопроекта об оплате времени приостановки работ по инициативе работников при задержке выплаты зарплаты (один внесен Сахалинской областной Думой и депутатом ГД РФ Валерием Гальченко, второй – группой думцев, в числе которых значится нынешний глава Комитета по социальной политике Андрей Исаев) палата не может «переварить» с 2002 года.
     В интерпретации Гальченко основная проблема в том, что по нормам 236-й статьи Трудового кодекса работник за каждый день задержки зарплаты получает 1/300 ставки рефинансирования Центробанка. На момент внесения документа эта сумма (исходя из размеров средней заработной платы) составляла 4 рубля в день. «Может ли работник прокормить на 4 рубля в день себя и семью? – задавались вопросом авторы, справедливо полагая: – От ответа на этот вопрос зависит судьба законопроекта». 32 Закса субъектов РФ идею законопроекта поддержали.
     Альтернативный вариант предлагал четкие цифры – время простоя из-за задержек с выплатой зарплаты считать простоем по вине работодателя, и выплаты определить на уровне 2/3 зарплаты.
     Ни тот, ни другой документы правительство не одобрило. По мнению Белого дома, простой из-за задержки зарплаты – это решение самого работника. Камнем преткновения стало то, что принятие какого-либо из документов потребовало бы расходов бюджетных средств. Для федеральной казны образца 2002 года дополнительная нагрузка составила бы 1,7 млрд рублей.

Интересы бизнеса
     С 2001 года ждет своей участи внесенный российским правительством закон «О кредитной кооперации». Он прошел первое чтение еще в мае 2002 года. Суть документа – в облегчении для малого бизнеса доступа к финансовым средствам. Так как банки ориентированы прежде всего на работу с крупными заемщиками, малому бизнесу предлагалось создать систему кредитных кооперативов по принципу памятных многим касс взаимопомощи советских времен. Средняя сумма кредитов предполагалась на уровне 10-20 тысяч долларов.
     За время нахождения в долгом ящике документ получил одобрение профильного Комитета по экономической политике, принимался во втором чтении, выносился на третье и вновь возвращался во второе. Правительство в лице Минэкономразвития обратилось само к себе с предложением ускорить принятие, так как проблему микрокредитования малого предпринимательства (особенно в агросекторе) решить так и не удалось.
     По неофициальной информации, законопроект вошел в противоречие с интересами банковского сектора – часть банков хотела бы работать с системой микрокредитования малого бизнеса, но оговорив при этом для себя дополнительные преференции по налогообложению.

«Излишний» либерализм
     С ноября 2004 года не выносился даже на первое чтение законопроект «Об информационной открытости власти». По оценке автора Владимира Рыжкова, принятие такого закона могло бы уменьшить «взяткоемкость» чиновничества примерно на 150 миллионов долларов в год. Предусмотрена была в документе административная и уголовная ответственность чиновников за отказ от предоставления информации.
     По регламенту первое чтение законопроектов должно проводиться в течение двух месяцев после их поступления, но документ до сих пор не рассмотрен даже в Комитете по государственному строительству и конституционному законодательству, который возглавляет Владимир Плигин, позиционирующий себя как единоросс-либерал. В конце января на пленарном заседании Рыжков вновь поинтересовался судьбой документа, на что был получен ответ: возможно, он все-таки будет внесен в календарь на март. Но не наверняка.

Несоответствие моменту
     Еще в 2002 году был внесен в Госдуму, а в июне 2003-го принят в первом чтении законопроект «О минимальных государственных социальных стандартах». Он носил рамочный характер и трактовался как популистский – на носу у депутатов были очередные выборы в Госдуму. Собственно, сами соцстандарты в законе практически не были прописаны, были лишь определены сферы, в которых они должны утверждаться: образование, здравоохранение, социальное обслуживание населения, ЖКХ, культура, оказание юридической помощи гражданам. После первого чтения акт был отложен и прочно забыт, тем более что правительство не только не поддержало идею, но настойчиво просило снять вопрос с рассмотрения как… неактуальный.
     Однако на весеннюю сессию 2006 года документ был вновь заявлен Комитетом по труду и социальной политике. Дело в удачном совпадении – ранее неактуальный документ на 75% совпал с заявленными весной прошлого года президентом приоритетными национальными проектами. Это «Качественное образование», «Современное здравоохранение», «Доступное и комфортное жилье», «Эффективное сельское хозяйство». Попадание – три пункта из четырех. В том, что нынешнее правительство законопроект поддержит, можно не сомневаться. Предположительно во втором чтении закон будет принят в мае 2006 года.
     Дожидается благоприятного момента под сукном и взрывоопасный законопроект, ужесточающий порядок въезда и пребывания на территории России иностранных граждан. Внесен документ, в основном изменяющий статью 26 закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», лично Владимиром Плигиным в конце 2004 года. В первом чтении документ был принят в январе 2005-го, а на второе чтение рекомендован еще в апреле 2005 года, после чего завис.
     Одна из идей документа – «прививки» от политической неблагонадежности в виде отказа в визе за действия неуважительного характера «по отношению к РФ, органам государственной власти, государственным символам, к общепризнанным духовным, культурным или общественным ценностям». Предусмотрен отказ и за «иные неуважительные, недружественные действия в отношении Российской Федерации», что допускает самую широкую трактовку. Также предлагается отказывать в визе гражданам, больным различными инфекционными заболеваниями, включая СПИД.
     В случае если в высших слоях политической атмосферы будет взят курс на ужесточение режима под флагом борьбы с влиянием иностранных спецслужб, то призрак «железного занавеса» может возникнуть в ходе весенней парламентской сессии. Если же хорошо знакомый с предметом президент Путин действительно не сочтет нужным реагировать жестко, то законопроект останется под сукном до более спокойных времен.

Дума инициирует антиправительственную кампанию

     Вчера премьер-министр Михаил Фрадков отметил двухлетие своего пребывания на ответственном посту. К этой дате, как стало известно «НГ», депутат-яблочник Сергей Попов подготовил запрос в правительство – с просьбой предоставить им список законов, которые до сих пор лежат на полке по причине отсутствия подзаконных актов, за которые как раз ответственны министры. Официальной статистики законов, действующих наполовину либо вообще недействующих, в этой связи нет даже в Госдуме. Однако число мертворожденных документов огромно – что признают, по словам инициатора запроса, даже в самом кабинете министров. Министры даже попросили комитет Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству, одобривший запрос, сократить им работу, конкретизировав условия запроса.
     «Таких законов тысячи, – говорит Попов. – И с каждым годом их количество растет». Плохую работу чиновников он объясняет неудачной административной реформой, которая определила правительству и министерствам в основном нормотворческую роль. В то время как членам кабинета «интереснее заниматься контролированием денежных потоков», чем законодательством.
     Бывший помощник экс-премьера Михаила Касьянова Михаил Делягин согласен с тем, что административная реформа усугубила ситуацию: «Законы, которые никогда не выполнялись, были всегда, но при разделении министерств, агентств и служб произошло размывание ответственности». Способствует обострению ситуации, на его взгляд, и сам закон о правительстве, «по которому, даже если министр нарушает закон, привлечь его за это к ответственности нельзя». Формально, замечает он, сроки принятия постановлений есть, но «это та часть законодательства, которая не исполняется никогда».
     Среди ярких примеров, по словам юриста КПРФ Вадима Соловьева, – конституционная норма, по которой государство должно компенсировать гражданам похищенное преступниками имущество, порядок применения которой до сих пор не определен. То, что правительство вовремя после вступления в силу поправок к Закону «Об основных гарантиях» не определило порядок заверения нотариусами паспортов и подписных листов, позволило избиркомам отказывать в регистрации кандидатам на выборах в Мосгордуму. Соловьева поддержал его коллега по СПС Вадим Прохоров, напомнивший, что совсем недавно в связи с недоработками правительства рядовые граждане столкнулись с крупными проблемами при получении российского гражданства и въезде-выезде из страны.
     Между тем член комиссии по административной реформе при правительстве РФ Лев Якобсон уверен, что хотя «ситуация не совсем благополучная, но ухудшения нет». По его мнению, принятие постановлений тормозится не в процессе подготовки, а из-за «затягивания согласования» министерствами. Появление агентств и служб не увеличило, а значительно уменьшило число участников процесса согласования, а именно он – основной фактор задержки».
     Депутат и лидер «Объединения рабочих профсоюзов» Олег Шеин не отрицал, что недовольство правительством, может быть, связано отнюдь не с качеством его работы, а с возобновившимися слухами по поводу возможного ухода Фрадкова с поста: «Я думаю, что это произойдет, потому что какой-то громоотвод должен быть. Собственно, Фрадков изначально должен был играть эту роль, но если они сейчас его уберут – это будет ошибкой с их стороны».
     Директор Института прикладной политики Ольга Крыштановская тоже считает, что «дело идет к тому, что премьер-министр поменяется в преддверии 2007 года», «им, конечно, нужно как-то подогревать это разговорами». По ее прогнозу, «пост Фрадкова займет преемник» президента уже осенью.
     Между тем, как свидетельствует последний опрос фонда «Общественное мнение», персона Михаила Фрадкова вызывает у граждан скорее положительные эмоции – откровенно отрицательных отзывов совсем немного. 8% респондентов отметили «общее положительное впечатление», которое производит на них премьер, еще пять назвали его «хорошим руководителем, ответственным, деловитым и требовательным. Четырем процентам опрошенных импонирует сдержанный стиль публичного поведения Фрадкова. Некомпетентным руководителем назвал главу кабинета 1% респондентов. Затруднились с ответом 53%, а 11% считают министра «обычным человеком». Последние две цифры говорят помимо прочего о некоторой стабильности в обществе, а первые – о том, что негативные явления во власти прямо не связываются у населения с фигурой главы правительства.

Нынешнее поколение россиян еще лет пять будет жить по старым советским законам

     В пятницу, 17 марта, исполняется ровно 15 лет со дня референдума 1991 года. В тот исторический день граждане великой страны решали: быть или не быть Советскому Союзу. Явка на всесоюзное голосование составила 80%, бюллетени заполнили 147 млн. человек. Большинство из них – 76,4% – изъявили желание жить в СССР. Однако народной воле так и не суждено было осуществиться: всего через несколько месяцев после референдума Советский Союз распался. Де-факто могучая держава перестала существовать, а вот де-юре, как выяснилось, жива и по сей день. Жива своими законами, многие из которых современные российские власти так и не удосужились отменить за полтора десятилетия, прошедших после распада СССР.
     Бесспорно, пятнадцати лет слишком мало для того, чтобы советский образ мыслей, советская идеология и такие определения, как «пятилетка», «перестройка» и «социалистическое соревнование», выветрились из сознания россиян. Однако Советский Союз жив не только в воспоминаниях старшего поколения и в сохранившихся серпах-молотках на фасадах отдельных зданий. Он жив и документально – сегодня в России действуют тысячи нормативных актов, составленных еще во времена всесильного НКВД.

Беспрецедентное право
     В США, стране прецедентного права, каждый год издаются целые сборники абсурдных и нелепых правил и законов, которыми ежедневно пополняется американское законодательство. Веселят весь мир и инструкции к бытовым приборам и инструментам, составленные в странах с прецедентной правовой системой. Не просто так в инструкции по пользованию бензопилой написано: «Не пытайтесь остановить пилу гениталиями». Будьте уверены – кто-то уже попытался. А нелепая строчка попала в инструкцию благодаря страховщикам, которым бы не хотелось раскошеливаться повторно, если кто-нибудь попытается остановить пилу таким образом еще раз.
     В России с романо-германским правовым устройством таких потешных законов не найти. Однако нелепостей и здесь предостаточно.
     «Речь идет о нормативно-правовых актах, многие из которых остались без внимания законодательных органов, – рассказал «НИ» адвокат Андрей Князев. – Отследить их все просто невозможно, потому ни советские, ни современные законы на них не ссылаются».
     Так, принятый совсем недавно Закон РФ «О рекламе» подробно описывает правила размещения наружной рекламы, в том числе щитов вдоль автомобильных магистралей. В то же время до сих пор остаются в силе принятые 5 марта 1969 года «Правила об охране автомобильных дорог и дорожных сооружений», пункт 7 которых гласит, что «размещение в пределах полосы отвода автомобильной дороги рекламных щитов и плакатов, не имеющих отношения к безопасности дорожного движения, запрещается». Нарушителю этих правил грозит административная ответственность вплоть до «штрафа в размере от 10 до 20 рублей».
     При желании Правилами можно воспользоваться в суде и попробовать привлечь к ответственности рекламщиков, расставивших на каждом шагу биллборды, содержание которых не только не имеет никакого отношения к безопасности дорожного движения, но и порой отвлекает водителей от дороги. Но, по мнению юристов, суд сперва постановит устранить противоречия в законе и только потом приступит к рассмотрению претензии. Впрочем, даже если дело дойдет до штрафа, то размер его уж точно никак не отразится на бюджете рекламной компании.

Под суд за хомячка
     Еще один любопытный анахронизм мы нашли в трудовом законодательстве. Если кто читал утвержденные в 2003 году главным санитарным врачом РФ Геннадием Онищенко «Гигиенические требования к персональным вычислительным машинам и организации труда», то наверняка нашел немного странным использование в современном документе такого явно устаревшего определения, как «ПЭВМ». То есть «персональная электронно-вычислительная машина», которую давно уже принято называть просто компьютером. Дело в том, что «Требования» целиком основаны на «Временных рекомендациях по совершенствованию условий труда операторов за дисплеями», выпущенными Госкомтрудом 20 лет назад.
     Руководствуясь содержанием этих бумаг, каждый работник современного офиса, трудящийся перед монитором, может смело требовать у начальства дополнительных перерывов в работе – от одного до полутора часов в день, не считая обеденного времени. Кроме того, работающим с ПЭВМ рекомендуется ежечасно устраивать себе так называемые физкультурные минутки – выполнять короткий комплекс упражнений: вращение глазами, самомассаж воротниковой зоны, разминка кистей рук и пальцев. Оказывается, после каждого часа работы на компьютере помещение должно полностью проветриваться, ежедневно нужно проводить влажную уборку – простой пылесос для этого не подходит. Согласно гигиеническим требованиям, «шумящее оборудование», то есть принтеры, ксероксы и сканеры – должно и вовсе размещаться вне помещений с ПЭВМ, чтобы не тревожить и без того расстроенную психику труженика перед монитором.
     Особенно повезло будущим мамам. Оказывается, при наличии справки о беременности из женской консультации начальство обязано перевести их на работы, не связанные с использованием компьютера, или ограничить время труда за дисплеем до трех часов в день. А женщинам, имеющим грудных детей, положены получасовые перерывы для кормления. Чем больше детей, тем длиннее перерыв (кстати, оплачиваемый). Это выдержка уже из другого документа, принятого Государственным комитетом по труду в 1980 году.
     Современные работодатели, разумеется, этими требованиями не руководствуются. Возможно, просто не знают об их существовании. Но, как известно, это не освобождает их от ответственности, так что прищучить начальника можно в суде. Правда, вам нужно будет доказать, что несоблюдение работодателем закона нанесло непоправимый вред вашему здоровью.
     Несмотря на то что взамен советскому жилищному кодексу совсем недавно был принят новый, российский, продолжают действовать несколько нормативно-правовых актов времен СССР. К примеру, «Правила пользования жилыми помещениями в высотных домах». Правда, речь идет не обо всех многоэтажках, а только о трех из семи сталинских высоток в Москве. По правилам, натирать паркетные полы в таких домах необходимо не реже двух раз в месяц. Уже за нарушение одного этого пункта можно смело выдвигать судебные претензии к большинству нынешних хозяев квартир в высотках. Также категорически запрещено подвешивать электропроводку на гвозди, обертывать электролампы бумагой или материей, пользоваться утюгами без специальных огнеупорных подставок, вывешивать на балконах «белье, платье и другие вещи», а также хранить в ванной комнате и туалете грязное белье. Затевать стирку белья ни в коем случае нельзя во время приготовления пищи. Еще запрещено выставлять в окно радиолы, патефоны и громкоговорители. Из домашних животных в доме разрешено держать только кошек, собак и певчих птиц в клетке. Так что безобидный хомячок или морская свинка в квартире – грубое нарушение закона, за которое вас вполне могут привлечь, как написано в правилах, «к товарищескому суду и поставить вопрос о вашем выселении».

Взять и отменить – это не наш метод
     Практикующие юристы признают, что для обывателя весьма странной кажется ситуация, когда в законодательстве одной страны действуют подзаконные акты другой. Однако просто так очистить правовое поле от пережитков прошлого и явных противоречий не так-то просто.
     «Тысячи советских правил и постановлений действуют в основном потому, что никому не приходит в голову ими воспользоваться, – говорит адвокат Андрей Князев. – Конечно, они вносят некоторые противоречия в законодательство, смущают граждан и судей. Но без этого никуда. Полностью переписать все законы невозможно. Для этого нужен не один и не два десятка лет. Сейчас законодательные органы как раз заняты вопросом обновления законов и делают все возможное, чтобы не выглядеть глупо в глазах общества. С другой стороны, применение не только советских, но даже царских еще законов в России представляется необходимым. Например, церковные браки, заключенные до 1941 года, не надо подтверждать документально».
     В Государственной думе устаревшими законами действительно озабочены.
     «Еще пять лет назад ситуация со старыми законами была просто ужасающей, – признался «НИ» председатель Комитета по законодательству Государственной думы РФ Павел Крашенинников. – Сейчас мы потихоньку идем по курсу обновления. Приняли новый Жилищный кодекс, сейчас разрабатываем часть 4 Гражданского кодекса об интеллектуальной собственности, которая отменит законы, действующие еще с 1964 года. Но старых законов все равно еще много, и они нуждаются в совершенствовании. В то же время просто отменить все советские документы, пока нет новых, нельзя. Ведь и СССР, и Россия подписывали всевозможные конвенции, так что многие нормативные акты невозможно выкинуть за пределы правового поля, пусть даже временно».
     Поэтому Советский Союз пока будет существовать на бумаге. По подсчетам парламентариев, еще как минимум одну пятилетку...

ЗАКОН ЕСТЬ ЗАКОН
     Курьезные, нелепые, а подчас откровенно дурацкие законы есть практически во всех странах мира. Первенство же в создании подобных юридических казусов принадлежит США. Например, в Сан-Франциско запрещено выпускать на улицу слонов без поводка. А вот в Сан-Диего нельзя стрелять в кроликов с задней части трамвая. В калифорнийской Пасадене секретарша не имеет права находиться в одной комнате наедине с боссом. А в штате Арканзас мужчина может на законных основаниях бить свою жену, но не чаще раза в месяц. В городке Оксфорд штата Огайо женщины не имеют права раздеваться, стоя перед портретом мужчины. В городе Хартфорд в штате Коннектикут запрещено ездить на велосипеде со скоростью свыше 100 миль в час. В калифорнийском же городке Чико за взрыв ядерного устройства в черте этого населенного пункта вам грозит штраф в 500 долларов.
     Перечислять американские законотворческие нелепости можно бесконечно долго. Однако в других странах их тоже хватает. Например, в Лондоне нельзя колотить жен после 9 вечера, «ибо крики избиваемой могут мешать горожанам». А в британскую Палату общин до сих пор запрещено входить в рыцарских доспехах. Мужчина в Великобритании имеет законное право справить малую нужду на людях, если будет делать это на заднее колесо своего автомобиля, при этом положив правую руку на машину. В датской столице нельзя отдавать честь низко летящим самолетам. А в Швеции вы заплатите штраф, если вам вздумается покрутить пальцем у виска короля, изображенного на портрете. В австралийской же провинции Виктория запрещено в воскресенье после полудня ходить в розовых брюках.
     Подобные нелепости встречаются и на постсоветском пространстве. Например, в Туркмении запрещено наступать на местные банкноты и монеты, поскольку на них изображены национальные герои. А в Казахстане вас могут оштрафовать за обращение к государственному чиновнику на иностранном языке. В Киргизии же все дорожные полицейские обязаны сообщать начальству о полученных за день взятках.

Три закона, которые потрясли всех

     22 марта Госдума направила Председателю Правительства Михаилу Фрадкову парламентский запрос, в котором нет и десятка строк. Но, думается, он поставит исполнительную власть в крайне сложное положение.
     Практически любой закон мертв, пока его не объяснит подзаконными актами чиновник. В подавляющем числе федеральных законов содержатся нормы, обязывающие Правительство для реализации воли законодательной власти принять определенные правовые акты, которые сделают реальными абстрактные положения. Это различные правила, инструкции, порядки и т.п., которые Правительство должно утвердить своими постановлениями. Грубо говоря, законодатель пишет лозунг, а чиновник рассказывает, как его практически воплотить в жизнь. И вот с последним Правительство постоянно и очень сильно опаздывает.
     Инициатор парламентского запроса депутат Сергей Алексеевич Попов привел на эту тему два примера. Летом 1994 года вступил в силу Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации». Он обязал Правительство установить порядок возмещения из средств федерального бюджета расходов, связанных с выполнением требований Конституционного суда. До сих пор это положение закона не выполнено.
     20 августа 2004 года принят Закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства». Закон обязал Правительство утвердить для этого специальную государственную программу. Ее до сих пор нет. Как горько заметил Сергей Алексеевич, бездействие Правительства играет на руку бандитам и террористам, которым не нужны свидетели. Что должен говорить следователь потерпевшему или свидетелю? «Я вас привлекаю в качестве свидетеля. Но помните при этом, что хотя закон и есть, но я ничего не могу сделать для вашей защиты и защиты ваших близких. Но если вы откажетесь дать показания, я возбужу против вас уголовное дело». Не надо при этом удивляться плохой работе правоохранительных органов, тому, что в судах разваливаются уголовные дела.
     Как ни странно, но статистики, сколько и каких именно правовых актов Правительство задолжало федеральным законам, нет.
     По предположениям Сергея Алексеевича, несколько тысяч. Еще труднее сказать, когда Правительство рассчитается по долгам. Вот на эти два основных вопроса парламентского запроса – сколько и когда? – и должно ответить Правительство. И, судя по реакции официального представителя Правительства Андрея Логинова, настойчиво убеждавшего депутатов отказаться от такого парламентского запроса, ответить ему будет нелегко.
     Недисциплинированность нашего Правительства – проблема застарелая. О ней депутаты говорят постоянно. Практически на каждой сессии они предпринимают для ее искоренения самые разнообразные действия вплоть до законодательных. В самом начале нынешней сессии, к примеру, была предпринята попытка покончить с давним грехом нашей исполнительной власти – слишком медленным рассмотрением законодательных инициатив депутатов. Один за другим на эту тему были рассмотрены два законопроекта. Но в итоге депутаты, проявляя терпимость, оба законопроекта отклонили. Отклонили, заметим, на фоне дружной критики Правительства представителями как оппозиции, так и парламентского большинства. Что же им помешало вступить в более тесный союз про голосовании? Для этого необходимо заглянуть в глубь проблемы.
     Основная задача любой парламентской демократии – надежный контроль над финансами государства. Вспомним историю становления парламентаризма в Британии. Король, пытающийся восстановить свое право распоряжаться бюджетом, быстро лишался трона, даже головы. А деньги его величеству всегда были нужны – для содержания двора, армии, для войн, для преданных сторонников, для любовниц, в конце концов. Но даже власть, данная, как известно, от бога, не помогла королям уберечь суверенитет над деньгами подданных.
     В каждом демократическом государстве сложились свои особенности и оттенки взаимоотношений законодательной и исполнительной власти по поводу денег. Но главный принцип един: бюджет – это священное право парламентов. Исполнительная же власть, формально лишенная власти над бюджетом в целом, с лихвой компенсирует свои возможности по частям, опираясь на принцип сдержек и противовесов. В каждой избушке, как известно, свои погремушки. Что касается России, то в части 3 статьи 104 Конституции РФ четко оговорено: законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Госдуму только при наличии заключения Правительства Российской Федерации Деньги, как известно, счет любят. И взаимный контроль.
     Развивая это положение, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в статье 36, часть пятая, установил: письменные заключения на «денежные» законопроекты должны быть направлены субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство.
     Вот в этом месячном сроке вся проблема. Сколько в современной России существует парламент – столько продолжает обсуждаться проблема недисциплинированности наших правительств, редко когда укладывающихся в этот срок. Не помогает даже оговорка в законе, что по согласованию сторон месяц может быть продлен почти до бесконечности. Исполнительная власть, вероятно, в силу застенчивости, редко использует возможность согласования. Если же она на него и решается, то чаще всего это означает, что законопроект вряд ли дождется своего заключения, дающего ему право быть рассмотренным.
     Депутатам любого созыва, любой политической ориентации такое положение никогда не нравилось. И всегда они в меру согласованно, в меру дружно боролись против подобного к ним отношения Правительства. Нынешний созыв отличается особой решительностью. В конце октября прошлого года, к примеру, по инициативе председателя Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы Олега Ковалева депутаты обратились с парламентским запросом к Михаилу Фрадкову. Он так и назывался: «О ситуации, сложившейся с рассмотрением Правительством Российской Федерации парламентских запросов Государственной Думы, депутатских запросов и дачей Правительством Российской Федерации заключений на законопроекты».
     Анализ текста парламентского запроса позволяет сделать глубокомысленный вывод о том, что у исполнительной власти всегда есть возможность компенсировать отрубленные королевские головы элементарными бюрократическими проволочками. К примеру, в прошлом году треть депутатских законопроектов так и не дождались ответа из Правительства.
     У нашего парламента нет иной возможности бороться с любыми проявлениями невнимания к себе, кроме как созданием новых законов, – мы ведь живем не во времена Кромвеля, когда законодательная власть могла нанять армию и флот для решения своих проблем. Поэтому обсуждение в самом начале весенней сессии двух законопроектов на эту тему – явление прогнозируемое и ожидаемое. Слава богу, заключений Правительства в подобных случаях не требуется.
     Первый законопроект депутатам представил Сергей Решульский. В соавторах – Виктор Тюлькин и Анатолий Локоть. Второй доложила Тамара Плетнева – единоличный его автор. Тамара Васильевна, рассказывая о своем законопроекте (его полное содержание исчерпывается единственным дополнением «обязать», вставленным после слова «Правительство»), вполне искренне удивилась нечаянному законодательному совпадению. Дескать, если б знала, то свой бы проект она не вносила. И все же, по зрелом размышлении, нельзя не оценить тонкости действий фракции КП РФ. С одной стороны, не понравится один, есть шанс у другого. С другой стороны, такой «дуплет» дает прекрасную возможность проверить прочность единомыслия думского большинства на фоне всеобщего недовольства отношением Правительства к депутатскому законотворчеству.
     Сергей Решульский, давая свободу выбора депутатам, предложил присоединиться к одной из трех предложенных им точек зрения, объясняющих поведение Правительства по отношению к законодательному органу власти. Первая – Правительство слабо организовано, парализовано последней административной реформой, в нем отсутствует исполнительская дисциплина. Вторая – Правительство непрофессионально и некомпетентно до такой степени, что не может даже своевременно подготовить заключения или отзывы на вносимые законопроекты. Третья – Правительство с негласного одобрения Администрации Президента в грош не ставит конституционные права как депутатов, так и всей Государственной Думы в целом, считая парламент Российской Федерации своим придатком, полностью находящимся в подчинении у исполнительной власти.
     Каждый из депутатов, по мнению Сергея Николаевича, должен был сам добровольно определить, какая из точек зрения ему по душе и что ближе. В целом же он сделал вывод: «До тех пор пока мы с вами, парламент, законодательно не изменим в этом вопросе систему взаимоотношений с Правительством Российской Федерации, не узаконим механизм саморегулирования и самодисциплины в Правительстве по данному вопросу, все наши заявления по поводу лишения членов Правительства премий или применения к ним других административных санкций будут лишь пустым сотрясанием воздуха».
     Смысл же его ужесточения закона «О Правительстве Российской Федерации» сводится к следующему: «По истечении соответственно месячного или согласованного с соответствующим субъектом права законодательной инициативы срока со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации считается направленным субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу».
     Этим целиком исчерпывается содержание законопроекта. Он означает: если Правительство не успело, то оно опоздало. Госдума вправе рассматривать такой законопроект наравне с теми, которые имеют оговоренное законом письменное заключение. Были найдены и аналогии на примере взаимоотношений Госдумы и Совета Федерации. Конституция оговаривает: если верхняя палата в течение четырнадцати дней не рассматривает закон, поступивший на одобрение из нижней палаты, он считается одобренным.
     Первый заместитель председателя Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Александр Москалец, обосновывая отказ профильного комитета поддержать предложение авторов законопроекта считать заключение Правительства направленным в Госдуму, если оно не направлено, иронично пошутил: «Родился человек или еще не родился, не имеет ровным счетом никакого значения, лишь бы девять месяцев прошло» Такой подход к правовому регулированию взаимодействия государственных органов власти он считает весьма опасным. Очень быстро может исчезнуть состояние устойчивости и управляемости в государстве. В возникшем режиме так называемых правовых фикций много можно чего натворить
     В дальнейшем, полемизируя с содокладчиком, депутат Сергей Попов сослался на практику: без некоторых юридических фикций не обойтись. Он вспомнил пример из жизни Ленсовета, который в свое время, изобретая способы борьбы с недисциплинированностью городского мэра, месяцами не представлявшего заключения, постановил считать возможным рассматривать проекты документов и без таких заключений, если истек срок их поступления. Как говорится, аналогичный случай.
     Но в последующей полемике по проблеме правовых фикций Александр Москалец развил эту тему, связав ее с конкретной практикой и конкретным законодательством. Презумпция невиновности, к примеру, – это тоже фикция. Ни один гражданин, даже если он трижды убийца, не может реально считаться таковым, пока не скажет своего слова суд. «Одобрение» Советом Федерации закона, даже если он его и не одобрял, – это тоже фикция. Но подобные положения прямо оговорены Конституцией, Основным Законом страны. «Фикцию» же на заключения Правительства ввести невозможно, так как Конституция прямо утверждает: такие заключения должны быть в реальности, а не в воображении законодателя. Федеральный же конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» уточняет: заключения должны быть в письменном виде.
     Вновь и вновь, отбиваясь от выпадов защищающих законопроект депутатов и обвинений в том, что он грудью заслоняет бюрократическую машину, Александр Петрович повторял: да, проблемы взаимоотношений с Правительством имеются. Но решение их лежит не в конституционной плоскости, а в элементарной требовательности к исполнительской дисциплине чиновника.
     Предлагались разные меры: лишать нерадивых чиновников премий, не рассматривать правительственные законопроекты до тех пор, пока не поступили заключения на аналогичные документы, направленные из Думы. Выслушивать если не еженедельно, то ежемесячно доклады официального представителя Правительства в Госдуме о положении дел с заключениями. Высказывалось даже мнение о необходимости обратиться к Президенту страны как гаранту Конституции с тем, чтобы он призвал к порядку исполнительную власть. А депутат Виктор Кузнецов посчитал целесообразным публиковать отчеты о задержанных заключениях на законопроекты в «Парламентской газете». Но самое популярное предложение – принять обсуждаемый законопроект хотя бы в первом чтении. Подразумевалось – давайте «попугаем» Правительство. А ко второму чтению окончательно разберемся.
     Любопытна была точка зрения Виктора Похмелкина. Он обратил внимание на политическую составляющую обсуждаемой проблемы. Депутат полагает, что мы постепенно идем к нормальной демократии, когда Правительство будет формироваться большинством парламента. И если при этом сохранится нынешняя ситуация с отношением Правительства к законотворчеству депутатов, то это уже не просто его недисциплинированность, а политическая дубинка парламентского большинства против оппозиции. Но в истинно демократическом обществе подобное недопустимо. Каждый избиратель должен иметь право слышать законодательный голос своей фракции, даже самой крошечной. Это примета истинного демократизма
     Законопроекты обсуждались бурно и довольно долго. Первый из них набрал лишь 125 голосов. Почему – можно понять из полемики. Второй, предложенный Тамарой Плетневой, снискал голоса 96 депутатов. Большинство же согласилось с точкой зрения профильного комитета: слово «обязать» применительно к Правительству в данном случае является излишним, так как закон и без этого слова подразумевает обязательность месячного срока предоставления заключения на законопроект.
     Вспомнился летописный факт из истории Руси. Древляне, винясь за убийство Игоря, признали факт главенства его жены, великой княгини Ольги, выплатив требуемую ею дань, а по-современному – налоги. С каждого двора вместо обычно требуемых кож, меда, живности они дали ей по три воробья и голубю. А к утру их городища выгорели дотла, ибо коварная Ольга, мстя за смерть мужа, выпустила птиц, привязав к их лапкам угольки Вот чем иногда заканчиваются выгодные на первый взгляд «юридические фикции». Впрочем, и в новейшей истории противостояние исполнительной и законодательной власти ни к чему хорошему не приводит. Слава богу, нынешний парламент это хорошо понимает и постоянно проявляет здравомыслие.
     Тем не менее и Правительству надо подумать – стоит ли испытывать его долготерпение.
     Иван ДЕНИСОВ политический обозреватель «Парламентской газеты»

ПАРЛАМЕНТСКИЙ ЗАПРОС
     Государственная Дума – Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову
     О нормативных правовых актах, которые Правительство Российской Федерации должно принять во исполнение полномочий, возложенных на него федеральными законами

     Уважаемый Михаил Ефимович!
     Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации просит Вас направить ей перечень нормативных правовых актов, которые Правительство Российской Федерации должно принять во исполнение полномочий, возложенных на него федеральными законами, и которые не приняты Правительством Российской Федерации до настоящего времени.
     Государственная Дума также просит Вас, уважаемый Михаил Ефимович, сообщить ориентировочные сроки принятия Правительством Российской Федерации указанных нормативных правовых актов.
     Принят постановлением Государственной Думы
     №2934-IV ГД 22 марта 2006 года

     Основные законы многих субъектов Южного федерального округа не соответствуют Конституции России. Министерство юстиции по ЮФО сообщило, что несоответствия найдены в конституции Чечни, Калмыкии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии и в уставе Ставропольского края.
     По данным Минюста, больше всего нарушений в законодательстве Кабардино-Балкарии – здесь в соответствие с федеральным законодательством не приведены девять законов. Почти так же обстоит дело в Северной Осетии-Алании – местным парламентариям надо исправить семь законов. «Также в Ставропольском крае федеральному закону не соответствует семь законов, в числе которых устав края», – отметили в главном управлении Минюста по ЮФО, сообщает РИА «Новости». В Чечне и Калмыкии в правке нуждаются по три закона.
     Также в соответствие с федеральным законодательством не приведены нормативные правовые акты Астраханской области (11 законов), Республики Адыгея (11 законов), Краснодарского края (девять законов), Республики Дагестан (восемь законов), Республики Ингушетия (25 законов), Волгоградской области (20 законов), Карачаево-Черкесской республики (17 законов).
     РИА «Новости»

     В этом году Совет федерации намерен усовершенствовать порядок законодательной деятельности российского парламента. Об этом сообщил во вторник спикер верхней палаты Сергей Миронов.
     «Необходимость принятия такого рода законов очевидна, и они должны идти в пакете, поскольку рассматривать их в отдельности будет неправильно», – пояснил он, сообщает агентство «Интерфакс». И уточнил, что речь идет о необходимости урегулирования законодательной нормы, касающейся внесения изменений и дополнений в некоторые федеральные законы одним законодательным актом. По его словам, практика, когда законы принимаются очень быстро, «исключает возможность дифференцированного подхода парламентариев и требует от законодателей в сроки, предусмотренные для рассмотрения одного закона, рассматривать одновременно много законов».
     В качестве эффективного метода для более вдумчивого принятия законов Миронов предлагает урегулировать вопрос о рассмотрении законопроектов в двух или трех чтениях сразу, поскольку при таком совмещении нарушается право субъектов права законодательной инициативы на внесение поправок в законопроект, кроме того, «снижается его качество». Действительно, периодически Государственная дума за один день проводит сразу же два чтения, что фактически лишает возможности несогласных депутатов как-то грамотно внести свои изменения. Один из скандальных законов о назначении губернаторов принимался именно в такие рекордные сроки.
     Еще одна идея Миронова – ввести понятие «концепция законопроекта» как отдельного документа. Спикер также предлагает ввести норму о том, что закон, принятый или одобренный с нарушением федерального закона о порядке принятия федеральных конституционных законов, является недействительным с момента его принятия или одобрения. «Все эти законопроекты будут инициированы Советом федерации, и они должны быть приняты до конца текущего года», – пообещал сенатор.
     «Нам предстоит безупречно увязать все нормы законодательства и добиваться того, чтобы эти базовые законы были приняты Госдумой, так как это приведет законодательный процесс в нормальное русло», – говорит Миронов, предполагая, что не так просто будет провести свои предложения.
     Миронов также намерен бороться и с неорганизованностью депутатов. Он и его коллеги по Совету федерации считают, что необходимо внести поправки в законопроект, касающийся вопроса об обязанности личного участия парламентариев в заседаниях и невозможности передачи своего голоса кому-либо. Сенаторы намерены юридически оформить ответственность членов парламента за недостойное поведение и за принятие выявленных в процессе мониторингов некачественных законов.
     В план Совета федерации также входит разработка поправок в действующий закон, которая позволит урегулировать вопрос с парламентской оппозицией. В частности, появится документ, где будет говориться о праве оппозиции «быть представленной пропорционально в комитетах и комиссиях палат и руководстве».

Думское законотворчество, 100 лет спустя

Минюст выявил «нарушителей правового пространства» в ЮФО

     250 нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, выявлено в субъектах Южного федерального округа.
     При этом особое внимание уделяется актам, формирующим нормативную базу субъектов – законам. По сведениям, содержащимся в интегрированной базе данных Федерального регистра (данные на 18 марта этого года), в соответствие с федеральным законодательством не приведены законы в таких субъектах округа, как Республика Ингушетия – 23 закона, Волгоградская область – 19, Карачаево-Черкесия – 16, Астраханская область и Адыгея – по 10 законов, по восемь законов в Краснодарском крае и Кабардино-Балкарии, Дагестане, в Ставропольском крае и в Северной Осетии-Алании – по 6, в Калмыкии – два закона.
     Кроме того, в связи с изменением федерального законодательства нуждаются в поправках отдельные нормы конституций республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Чечня, уставы Ставропольского края, Астраханской и Волгоградской областей.
     – Нарушения в региональных актах обусловлены прежде всего динамичным изменением федерального законодательства, – рассказывает замруководителя Главного управления минюста по ЮФО Раиса Найденова. – Так, в одном только декабре 2005 года на федеральном уровне было принято более десятка актов в сфере совместной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ, что влечет за собой внесение значительных изменений в региональное законодательство. В течение двух месяцев мы должны отследить, приведены ли региональные законодательные акты в соответствие с этими изменениями.
     Наибольшее количество актов, в которых выявлены противоречия, действуют в сфере регулирования вопросов местного самоуправления, государственно-правовых отношений, социальной сферы, жилищных, трудовых, семейных правоотношений, избирательного законодательства.
     Однако и права граждан, по словам Раисы Найденовой, также нарушаются. В результате проведенных экспертиз выявлено около 30 актов (13 процентов от общего числа), нарушающих права и свободы граждан. Например, как ни парадоксально, до настоящего времени в Конституции Кабардино-Балкарской Республики содержится норма, предусматривающая формирование комитета по межнациональным отношениям законодательного органа государственной власти из числа депутатов кабардинской, балкарской, русской национальностей. Этой нормой ограничиваются права граждан по признаку национальной принадлежности. До сих пор не отменена статья 6 Конституции, предполагающая наличие республиканского гражданства, что недопустимо в рамках Конституции РФ и действующего федерального закона.
     В региональных актах допускаются ограничения прав граждан. На сегодня такие акты действуют, например, в Северной Осетии (закон «О миссионерской деятельности на территории Республики Северная Осетия – Алания»), Астраханской области («О порядке ведения органами местного самоуправления учета малоимущих граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам найма из муниципального жилищного фонда»). Федеральным законодательством субъектам запрещено устанавливать уголовную, гражданско-правовую, административную и иную ответственность по вопросам федерального ведения. Однако на территории Южного федерального округа действуют и такие региональные акты – например, Кодекс об административных правонарушениях Кабардино-Балкарской Республики.
     В большинстве субъектов округа информацию о соответствии законодательств не отслеживают и прокомментировать ситуацию затрудняются.
     – Я не знаю, о чем идет речь, – признался корреспонденту «РГ» начальник государственного правового управления Думы Астраханской области Андрей Спицын. – К нам такая информация из минюста не поступала. Но что-то многовато это для нас.
     Несмотря на значительное количество актов Республики Ингушетия, приведенных в соответствие с федеральным законодательством в 2005 году (87), на данный момент противоречит федеральному законодательству 38 актов. При этом более чем на 20 из них принесены протесты республиканской прокуратуры и поданы заявления в суд. В основном это касается законодательных актов, требующих изменения в сфере социальной поддержки граждан, местного самоуправления, избирательного, налогового законодательства и иных сферах, в которых федеральными законами внесены изменения. Основной причиной нарушений в этой республике, как и в большинстве других, являются медленные темпы корректировки региональной законодательной базы.
     Руководство Ингушетии признало все выявленные нарушения обоснованными, все акты, нуждающиеся в приведении в соответствие с федеральным законодательством, внесены в план законопроектной деятельности, по большинству из них уже подготовлены проекты, некоторые приняты в первом чтении.
     Достаточно много актов, противоречащих федеральным законам, действует в Республике Адыгея, Карачаево-Черкесской Республике, Волгоградской области. Однако в настоящее время практически по всем этим случаям органы государственной власти ведут активную работу. Многое сделано в области совершенствования нормативной правовой базы органами государственной власти в Адыгее, Северной Осетии – Алании, Чечне.
     Отрадно отметить, что Ростовская область в данном случае «вышла в отличники». По данным Главного управления минюста по ЮФО, в этом регионе приведены в соответствие с федеральным законодательством все нормативные правовые акты, принятые региональным Заксобранием.
     – Это результат нашей планомерной и систематической деятельности, – уверен председатель комитета по законодательству, госстроительству и местному самоуправлению Заксобрания Ростовской области Александр Ищенко. – У нас этим занимается специальный отдел, оперативно отслеживающий все изменения. Ведь пострадать от несоответствия законов могут в первую очередь обычные граждане. Чиновникам удобнее манипулировать в несовершенном правовом поле, когда в законах возникают щелки, и не каждый человек сможет получить квалифицированный совет адвоката.
     В оправдание региональным властям можно сказать, что, по сведениям, недавно озвученным президентом, в настоящее время в стране всего десять регионов, где законодательство полностью соответствует федеральному.

компетентно
     Мурат Зязиков, президент Республики Ингушетия:
     – За период с 2002 года по I квартал 2006 года 273 нормативных правовых акта Республики Ингушетия приведены в соответствие с федеральным законодательством, в том числе 52 закона Республики Ингушетия, 173 указа и распоряжения президента Республики Ингушетия и 48 актов правительства республики. Исключением является в настоящее время Закон Республики Ингушетия «О мировых судьях Республики Ингушетия», в который Народным Собранием Республики Ингушетия внесены изменения, рассмотренные в первом чтении. По информации руководителя аппарата Народного Собрания РИ, иных законов, противоречащих федеральному законодательству, нет.
     Вместе с тем некоторые нормативные правовые акты правительства РИ, противоречащие федеральному законодательству, невозможно отменить в связи с отсутствием органов местного самоуправления. К ним, в частности, относятся постановления правительства, которыми утверждены положения об администрациях районов, городов и населенных пунктов. В связи с изложенным можно сделать вывод: информация, появившаяся в Интернете о несоответствии 25 законов Республики Ингушетия федеральному законодательству, не соответствует действительности, что будет Народным Собранием РИ доведено до сведения руководства Управления Министерства юстиции РФ в Южном федеральном округе.

     Правовое государство – это прежде всего чётко выстроенная и систематизированная законодательная база, регламентирующая границы правового поля как для всей страны, так и для каждого российского региона в отдельности. На эту тему корреспондент «ПГ» беседует с Виктором Леоновым, заместителем председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной полититке.

     – Виктор Васильевич, вы давно участвуете в законотворческом процессе и как региональный законодатель, и как сенатор. Сейчас часто слышатся высказывания: а нужен ли вообще Совет Федерации, для чего нужен? Что вы думаете по этому поводу?
     – Тот, кто пытается так утверждать, совершенно не знает мнения регионов. А между тем Совет Федерации стал для регионов своего рода идеологическим проводником их вопросов, которые назрели, своеобразным фильтром в принятии федеральных законов с учетом опять же позиций регионов. Все это помогает делать законы более жизненными и действенными. И я убежден в том, что необходимо чаще прислушиваться к регионам, и тогда наши законы станут чище, эффективнее, логически правильно выстроенными.
     Апеллирую к цифрам, которые прозвучали в докладе о состоянии законодательства в России. Кстати, с удовольствием читаю этот документ, потому что никто ранее не пытался сделать подобного анализа, который бы позволил увидеть не только отраслевую направленность законодательства, но и общую картину строительства правового государства. Пусть пока эти выводы далеки от идеальных, но без такого документа невозможно планировать будущее, формировать планы законотворческой деятельности.
     Но что печалит? За последнее время принято 245 законов. Но большая их часть – это исправления и дополнения в ранее существующие документы. Да, с одной стороны, мы всегда говорим, что закон не должен застывать и может корректироваться жизнью. Ведь жизнь ставит новые условия – и экономические, и социальные, формулирует конкретные задачи для определенного периода. И все-таки
     Возьмем Налоговый кодекс. В него внесено более 20 поправок, что говорит о нестабильности документа. Да, в свое время не удалось создать такой закон, который бы отвечал всем требованиям и давал уверенность, что не будет меняться в ближайшее время. Но ведь часто вносимые изменения создают некий элемент неуверенности в стабильности законодательства. И это может негативно отражаться на экономических процессах в стране.
     Уверен, Совет Федерации занял прочное место в законотворческом процессе и, самое главное, вполне оправдывает свое название – палата регионов. Реальная жизнь идет в регионах. Ведь органы государственной власти субъектов Федерации отвечают не только за конкретные территории, но и за каждого живущего там гражданина.
     На мой взгляд, Совет Федерации в новом формате федерального управления полностью соответствует желанию регионов иметь свое представительство в Центре для формирования правового поля страны.

     – Какие формы, механизмы, на ваш взгляд, нужно использовать в работе с региональными законодателями? Что нового хотелось бы внести и в работу Совета Федерации?
     – Иногда при принятии некоторых законов из-за политических причин или при исправлении ранее допущенных ошибок формируется излишняя инициативность субъектов Федерации.
     А ведь правовое поле должно быть едино для всех. Нельзя идти на поводу у отдельных субъектов Федерации, учитывая только их местные особенности. Приведу пример. Наш Новосибирский областной Совет выступил с законодательной инициативой о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части урегулирования межбюджетных отношений и в бюджет на 2006 год. Речь идет о ставках акцизов на нефтепродукты, которые формируют налоговый потенциал на содержание автомобильных дорог. На мой взгляд, упразднение дорожного фонда было ошибкой. Ведь оставили фонды медицинского страхования и социального страхования. А для России вопрос состояния дорог с гоголевских времен – главный. Мы слишком быстро отказались от целевого использования налогового потенциала для финансирования дорожной отрасли.
     Мы начали сегодня говорить о том, как поддержать эту инициативу. Удивительно, что в закон о бюджете на 2006 год не включена такая методика, – нормативы утверждены, и все. А в результате этого некоторые субъекты получили лучшее налоговое поле для таких целевых средств. И сегодня именно эти субъекты становятся препятствием в том, чтобы дорожные фонды или целевые налоги, используемые для дорожной отрасли, можно было опять вернуть в правовое пространство. Я думаю, мы от этого только выиграем. Обсуждение в Комитете по бюджету показывает, что этот процесс идет очень сложно. Именно потому, что отдельным субъектам это оказалось выгодно, доходно, а другим – нет. Но самое страшное – дорожная отрасль не развивается. Кстати, попытки использовать в этой сфере только частный капитал эффекта не дадут. Это важная государственная задача, и финансироваться она должна из федерального и региональных бюджетов.
     Что сегодня мешает в законодательстве?
     Свежий пример. В декабре приняли поправки в закон о местном самоуправлении, а в феврале их отменили. И нам в регионе приходится объяснять и людям, и представителям средств массовой информации, почему это произошло. Я убежденный сторонник местного самоуправления. И во многих регионах идет работа в этом направлении, уже есть определенный интересный опыт.
     Мое убеждение – к законодательной деятельности нужно полнее подключать региональных законодателей. От этого наше правовое поле только выиграет. Мы должны создать единый механизм законотворческой работы. И субъекты Федерации необходимо органично подключить к этому процессу.
     Я согласен, что назрела необходимость вернуться к вопросу проработки закона «О принятии федерального закона». Понятно, что правовой и юридический потенциал сегодня гораздо выше на федеральном уровне.
     Предполагаю на ближайшей сессии Новосибирского областного Совета предложить новый механизм работы с законодательными инициативами: принимать их в качестве готового документа, когда уже никто не может отказаться – ни инициатор, ни адресат. А мы здесь, на месте, с Советом Федерации, Государственной Думой сможем отработать этот законопроект юридически. Уверен, что от мнений регионов отмахиваться нельзя.
     Мне думается, что к каждому принимаемому закону необходим список нормативных актов, сопровождающих и обеспечивающих его реализацию. Это и постановления Правительства, и другие подзаконные акты со сроками их принятия. В результате у нас будет больше гарантий того, что данный закон быстрее начнет работать. Примеров масса. Возьмем 122-й закон. Мы приняли его, не подготовив, не осмыслив все механизмы его реализации ни на уровне Центра, ни на уровне субъектов. А ведь могли бы избежать потрясений для людей, если бы приняли закон не в спешке, а серьезно и осмысленно.
     Принимая законы, мы должны быть уверены в том, что они будут работать.
     Сейчас, когда Совет Федерации работает на постоянной основе, открываются новые возможности. Прежде всего это участие в законотворческом процессе на самых разных стадиях работы над документами. Еще один важный момент – сенаторы имеют возможность изучать опыт других субъектов Российской Федерации, бывая в различных регионах. И этот опыт, какие-то изюминки в региональном законодательстве в свою очередь можно использовать на своих территориях, что в дальнейшем положительно отразится на развитии всей страны.

Будем ставить на зеро?
     Нужно ли говорить, что за регулирование отрасли, дающей в бюджет 2,8 млрд. рублей налогов, следует приступать, тщательно взвесив все «за» и «против». Ведь ставка на провозглашенные благие цели законопроекта: снизить уровень криминализации игорного бизнеса, уберечь от вовлечения в азартные игры социально незащищенные слои общества, включая несовершеннолетних, существенно повысить вклад высокодоходной отрасли в решение социальных проблем России, добиться повышения прозрачности и цивилизованности игорного бизнеса, а значит, и российского бизнеса в целом, в том жестком виде, как это представлено в варианте первого чтения закона, похоже, может привести к прямо противоположным результатам. Это как в казино, ставка на зеро, то есть на ноль, может помножить на тот же самый ноль надежду на выигрыш.
     Неблагоприятные последствия от принятия закона в той редакции, которая прошла в марте первое чтение, проанализированы экспертами Фонда поддержки законодательных инициатив. Но, как говорится, теория без практики мертва. А потому особенно интересно было найти подтверждение теоретическим выкладкам ученых-экономистов в результатах опроса самих посетителей игровых клубах в 6 городах России, проведенного в апреле Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ). Кстати, оказалось, что в случайной выборке два раза в неделю играют в автоматы не более 8% респондентов, а более двух раз в неделю – ни одного!

Из света в тень...
     Начнем по порядку, с намерения снизить уровень криминализации бизнеса. Общее количество казино в России примерно соответствует определенным законопроектом квотам. Поэтому уход в тень затронет почти исключительно сектор игровых автоматов, доля которого в суммарном обороте отрасли в пошлом году составила 86%. Учитывая доходность игровых автоматов, можно оценить и колоссальный потенциал «стимулирования» ухода игорного бизнеса в тень, который заложен в законопроекте: единовременное прекращение функционирования 300 тыс. игровых автоматов соответствует суммарной упущенной выгоде более 10 млн. долларов в день.
     Большинство компаний игорного бизнеса в стремлении избежать части потерь окажется перед выбором – либо самим перейти в нелегальный бизнес, либо продать игровые автоматы для нелегального использования другими владельцами для организации так называемых игровых залов «по стуку».
     Эти опасения небезосновательны. Четверти опрошенных, из исследования ВЦИОМа, статус игорного заведения оказался совершенно не важен. Получается, что 25% потребителей – потенциальных подпольных игроков – уже готовы. А емкость подпольной части этого рынка даже в «легком» варианте возрастет почти на 1 млрд. долларов. Расчет простой: если предположить, что всего лишь четверть ликвидированных автоматов восстановится в нелегальном виде, это и составит четверть от емкости рынка игровых автоматов в России, составившей в 2005 году около 4,8 млрд. долларов. При этом около трети респондентов уверены, что легальные игровые клубы перейдут в теневую экономику. Неизбежное следствие – растущая криминализация и рост не просто общей преступности, а преступности организованной.

Прозрачность или транспарентность?
     Под криминализацией отрасли необходимо понимать и вторую ее составляющую – значительное повышение коррупции, связанной с той частью этого бизнеса, которая сохранит легальность. Если предположить, что владельцы 10% игровых залов решили остаться в легальном бизнесе и готовы за продление на полгода срока адаптации к требованиям закона «поделиться» с чиновниками хотя бы четвертью своих восстановленных доходов, то общая сумма коррупционной прибыли составит почти 50 млн. долларов, то есть около 15% от объема налогов отрасли, поступивших в российский бюджет в 2004 году. И это без учета главного источника коррупции – введения аукционного распределения разрешений по квотам при том, что реализованных пилотных проектов по отработке механизмов аукционного распределения квот у нас не было. «Давить на психику» и участникам рынка, и чиновникам будут и предусматриваемые законопроектом короткие сроки адаптации бизнеса: 6 месяцев для приведения игорных заведений в соответствие с новыми требованиями и 2,5 года для подготовки работающих компаний к распределению разрешений в рамках установленных квот.
     Кстати, четверть опрошенных посетителей игровых залов вновь уверена: введение квот неизбежно приведет к росту уровня коррупции.

Социальная защищённость... гарантируется?
     Легальный игорный бизнес за счет налогов является инструментом перераспределения доходов от богатых к бедным, а нелегальный, не облагаемый налогом, – от одних богатых к другим богатым. Однако новые требования к минимальной площади игровых залов, их размещению и величине активов компаний-операторов, которые необходимо выполнить в течение 6 месяцев, поставят под вопрос легальное существование до 300 тысяч игровых автоматов из 400 тысяч существующих сегодня в России. Запланированное уничтожение трех четвертей бизнеса игровых автоматов даже при повышении налога с автомата с 7 до 9,4 тыс. рублей приведет к сокращению суммарного поступления налогов от этого сектора игорного бизнеса почти в три раза: с 2,8 млрд. до 940 млн. рублей.
     Наиболее глубоко эти негативные последствия затронут региональные бюджеты, получающие около 90% налогов игорных заведений, а отнюдь не московский бюджет. Доля Москвы в секторе игровых автоматов с 2001 года сократилась с 46% до 22% – динамика связана с опережающим ростом доходов населения во многих регионах по сравнению с Москвой. Кроме того, в ряде регионов Дальневосточного, Уральского и Сибирского округов наблюдается отставание роста числа игровых автоматов по отношению к росту уровня доходов населения. И здесь ожидался наибольший рост налоговых поступлений от игорного бизнеса. Следовательно, бюджеты именно этих регионов пострадают от законопроекта в наибольшей степени. И последний фактор, имеющий прямое отношение к социальной защищенности. Сегодня в обслуживании залов игровых автоматов работают около 350 тыс. человек. Принятие законопроекта в нынешней редакции приведет к тому, что эту работу потеряют порядка 200 тыс. человек.

Никто не «против», все «за»
     Стремительный рост игорного бизнеса в России в условиях крайне неэффективного государственного регулирования отрасли закономерно вызывает негативную реакцию в российском обществе. Но окончательно зауважал посетителей игорных заведений, когда увидел в результатах опроса ВЦИОМа цифру считающих, что государственное регулирование сферы игорного бизнеса необходимо – 85%! Получается, никто и не против – ни государство, ни сам игорный бизнес, ни его клиенты. Только делать это надо все же тщательно, просчитав все последствия, то есть «по системе», как при грамотной игре в казино. А упорно ставить на зеро – это уже лудомания.

Размышление о ментальном косноязычии и о борьбе двух начал

     Почему-то считается, господа, что законодатель – такое довольно скучное, консервативное существо. Как упрется в свое dura lex sed lex, так с места его не сдвинешь. Шоры на глазах у него из юридических норм. И за шорами этими он живой, быстро меняющейся жизни не видит.
     Глупости, господа! Глупости и мифология!
     Возьмем, к примеру, главу Совфеда Сергея Миронова. Казалось бы, вот законодатель из законодателей! Законодательнее вроде некуда.
     И на тебе! Заявляет он тут на днях, что наша Конституция – это в значительной степени «протокол о намерениях».
     Мало того. Призывает принять закон о порядке принятия федеральных и федеральных конституционных законов. Без которого остальные законы как бы и не законы вовсе.
     Выходит, не нравятся главе Совфеда наши законы! Как будто он к ним никакого отношения не имеет. Либо наоборот: практически предъявляет претензии к самому себе.
     Согласитесь, господа, нетривиально!
     Одни эксперты считают, что Сергей Миронов, как та унтер-офицерская вдова, сам себя высек. Протестую, господа! Сравнивать главу Совфеда с какой-то непонятной вдовой-мазохисткой не очень прилично!
     Другие говорят о раздвоении личности. То есть, с одной стороны, глава Совфеда – законодатель, с другой – истовый революционер. Типа доктор Джекил и мистер Хайд. В результате – только не пугайтесь, господа! – косноязычие. Но не вербальное, а ментальное. Какое лучше, сами догадайтесь.
     Но в любом случае косноязычие – это типа знак. А также непременное условие пребывания на высоком посту и дальнейшего продвижения. Вспомним В.С.Черномырдина, М.Е.Фрадкова и примеры из истории.
     Теперь, господа, будем смотреть, кто кого поборет: революционер законодателя или наоборот. Если, конечно, Сергей Михайлович не добьется – неизвестным науке способом – гармоничного слияния в себе этих двух противоречивых начал.
     Уважаемый глава Совфеда! Дорогой наш Сергей Михайлович! Очень Вас прошу: если сольетесь вдруг воедино, расскажите городу и миру – как Вам это удалось. Чтобы, значит, и другие, условно говоря, раздвоенные знали, что им делать. Рассчитываю на Вашу отзывчивость.

Война спикеров вступила в законодательную фазу

     Через две недели на стол президенту ляжет подготовленный Советом Федерации, третий по счету доклад о состоянии российского законодательства. До 10 марта сенаторы должны будут ознакомиться с объемистым документом, презентацию которого вчера провел спикер СФ Сергей Миронов. В интерпретации спикера СФ документ превратился в инструмент критики в адрес самих законодателей. В первую очередь – коллег из нижней палаты.
     «Законотворчество в значительной степени сохранило выявленные ранее системные недостатки. Вывод и рекомендации предыдущих докладов остаются в значительной части не реализованными, – сетовал спикер. – В стране до сих пор отсутствует антикоррупционное законодательство». Это был суровый приговор. Миронов пояснил возмущенно: «Соответствующий закон вот уже седьмой год находится в Госдуме». В России «отсутствуют основополагающие государственные документы по таким актуальным вопросам, как региональная и особенно национальная политика», не принята концепция миграционной политики. «Недоделанное» законодательство бьет и по гражданам (в качестве примера Миронов привел незначительное повышение пенсий в сравнении с ростом зарплат), и по политической системе страны – примерами чего, по мнению спикера, стали инициативы думских единороссов: отмена графы «против всех» и минимального порога явки избирателей.
     Речь выступавшего вслед за Мироновым председателя комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимира Плигина на фоне спича главы СФ выглядела бледно, пестрела выражениями наподобие «преобразование стабильного развития в качественное», – но закончилась неожиданно. «Сегодня не самый приятный день для Госдумы, ведь Совет Федерации намерен отклонить четыре внесенных нами законопроекта», – обиженно констатировал депутат, покидая трибуну. Как пояснил «НГ» коллега Плигина из верхней палаты, глава комитета СФ по конституционному законодательству Юрий Шарандин, видимо, речь шла о документах, которые сенаторы «завернули» в ходе пленарки: об изменениях в законы о ветеринарии и о противодействии отмыванию доходов, о законе об особой экономической зоне в Магаданской области и, наконец, – о злополучном договоре между РФ и Республикой Татарстан.
     ...